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一紙行政通知，破解26年密局 中藥守密：「哈姆雷特式」難題

企業認為，公佈中藥有毒成分是政府規避責任，將用藥風險轉嫁給了醫務人員和消費者；學界則認為，中藥品種保護不僅讓企業喪失進取心，「出海」受阻，更帶來諸多不良反應風險。

按照食藥總局的《通知》，備案期限已過。除同仁堂、上海雷允上、西安阿房宮藥業等中藥企業對南方週末記者表示已如期完成報備外，其餘企業，未給出明確答覆。

解「毒」風波

一個守了26年的秘密，終要大白於天下。

2014年4月，云南白藥修改了藥品說明書，正式宣佈配方中含有「草烏」，草烏中含有烏頭鹼等生物鹼，其塊根有大毒，但入藥能祛風除濕，溫經止痛。

云南白藥在修改後的新版說明書上標註：「本品含草烏（制），其餘成分略。」這也是云南白藥第一次在國內標註其含有毒性成分。

過去的26年，和云南白藥一樣，一些知名的中成藥始終以其獨特配方、工藝在中藥保護密室中難以觸碰，即便含毒性藥材，也從未在國內公開。

然而，一份通知正在改變這一切。

半年前，國家食品藥品監督管理總局（下稱「食藥總局」）出台了一項新規。這份名為《關於修訂含毒性中藥飲片中成藥品種說明書的通知》（下稱《通知》）規定，產品中含有28種毒性藥材的中藥飲片企業、中成藥品種，必須在說明書中寫明毒性成分並添加警示語。

南方週末記者在中國最大的醫學藥學專業網站丁香園查詢後發現，目前國內生產的含生川烏成分的藥品13個、含生草烏成分的藥品11個、含生半夏的藥品19個、含蟾酥的藥品25個、含雄黃的藥品51個（均在28種毒性藥材之內），涉及云南白藥、同仁堂、上海和黃、廣州白雲山、太極集團、漳州片仔癀、江西濟民可信、杭州天目山等多家知名藥企。

通知一出，企業惶然。按照《通知》，生產企業最晚在2013年12月31日前，提出修訂說明書的補充申請報備案，並在備案後6個月內對已出廠的說明書予以更換。

如今，備案期限已過。同仁堂、上海雷允上、阿房宮藥業等中藥企業均對南方週末記者表示已如期完成報備，但通知仍讓一些企業措手不及。

「這（通知）把用藥風險從藥監部門和企業轉嫁給了醫務人員和消費者，讓消費者在用藥時自己注意。」阿房宮藥業的技術部人員頗有微詞。

更有企業高管十分不滿。「與其這樣列出有毒成分給一群缺乏醫藥用藥常識的受眾，倒不如花精力在用藥指導和合理用藥上。列出有毒成分在規避責任上也許有些作用，但是從整體來看並無助於中醫藥的良性發展。」

一位不願具名的中藥企業高管認為企業應該做的是，總結積累不良反應，將不良反應明示在說明書上。對於傳統品種，有著長期臨床使用歷史的成熟藥品，更應注重對醫生和患者的教育，建立正確的用藥方法和對中藥的認識。「中藥不是可以有病沒病隨便吃的東西，它是藥！」

直至南方週末截稿前，針對備案及修改說明書，其餘企業，未給出明確答覆。

遵守一個規定，違反另一個？

「部門通知怎麼能大於法律？」國家中藥現代化工程技術研究中心主任曹暉對食藥總局出台的《通知》非常不解。

曹暉所指的衝突源於兩條為中成藥打造保密金鐘罩的法律法規。

26年前，也即1988年，全國人大通過《中華人民共和國保守國家秘密法》，該法明確了科學技術中的秘密事項和密級。云南白藥、片仔癀等傳統中藥，也在這時被列入保密科學技術之中。其中，云南白藥配方、工藝被列入國家絕密。

據南方週末記者瞭解，絕密級別保護分為兩種。一種是絕密級的中藥製劑包括云南白藥、雷允上六神丸、片仔癀、華佗再造丸、安宮牛黃丸、麝香保心丸等。而另一種是珍稀中藥材的人工製成品的配方工藝，如人工合成麝香牛黃等。

上述產品在中藥產品中被譽為國寶，可以長久保有自己的配方不公開，這也致使它們在同類藥品中的銷量一直居於全國前列。

時隔五年，1993年，國務院頒佈的《中藥品種保護條例》（以下簡稱《條例》）正式實施。根據《條例》，中藥一級保護品種年限分別為三十年、二十年、十年；二級保護品種為七年。中藥一級保護品種的處方組成、工藝製法不得公開。被批准保護的中藥品種，僅限於由獲得《中藥保護品種證書》的企業生產。

之後，云南白藥散劑和云南白藥膠囊都被列入國家中藥一級保護品種，保護起止時間為1995年8月17日至2015年8月17日。食藥總局《通知》出台時，云南白藥仍在保護期內。

「不能遵守一個規定，違反另一個法規啊。」曹暉不解。

不過，學者們認為，公佈毒性成分，並提出藥品安全風險提示，並不意味著從整體上將中藥的處方組成和工藝製法完全公開，因為中藥的成分劑量、生產工藝及其它非毒性成分等關鍵信息都仍處於保密狀況。

另外，這是法律條款中很常見的一般法和特殊法之間的關係。廣州市律師協會醫事律師程躍華認為，法律的首要意義在於保護人民群眾的生命與財產安全，而《通知》的目的在於保障消費者用藥安全，也是對原有的《中華人民供和國保守國家秘密法》和《中藥品種保護條例》的有益補充。

「這並不是衝突。一般法都會有留一個口子，讓相關部門規章進行解釋和微調。」國家行政學院副教授胡穎廉說。

保密太長、太多，等於保護落後？

在大多中醫學者看來，最初的保密保護，更像是不得已而為之。

「當時同一品種生產廠家太多，價格競爭很激烈，產品質量參差不齊，比如蛇膽川貝液就有一百九十幾家企業生產。」國家中藥保護品種審評委員、中國中醫科學院專家委員會委員周超凡還能想起上世紀九十年代我國中成藥產業低水平重複建設的混亂景象。

在他看來，一方面由於我國中藥領域專利保護意識較弱，認為成分公開會洩露其技術秘密，因而申請專利的積極性很低；另一方面，許多中藥處方多為古方、舊方傳承，不具備申請專利所需的「新穎性、創造性、實用性」特點，中藥申請專利困難重重。又因為中藥處方複雜，即使發生侵權，也難以通過現有技術進行鑑定。所以許多中藥生產企業都借助政府提供的難得機遇，積極申報保護品種。

《條例》實施21年來，成千上萬個中藥品種得到了「保護」。但這並不是促進產業發展的長久之計。

「保密的應該是關鍵工藝、製劑，不應該是成分。否則，保密時間太長、太多，就等於保護落後。」周超凡覺得中成藥保護工作已陷入瓶頸。

長期以來，保密品種中可能含有的毒性藥材，一直以一種模糊不清的方式隱約出現，這也致使中成藥不良反應糾紛時有發生。

2009年4月、6月，四川明炬律師事務所律師趙因曾購買了云南白藥內服，先後兩次出現不良反應。趙因查閱相關文獻後發現，云南白藥處方中含有草烏，但沒有在說明書中予以警示。

當年7月，趙因以云南白藥股份有限公司為被告提起了侵權訴訟，認為云南白藥股份侵犯了患者和醫務人員的知情權，要求云南白藥在藥品說明書中標明完整處方藥味。云南白藥公司不予認可，理由是云南白藥處方工藝為國家機密。趙因就此敗訴。

事實上，中藥的不良反應並不少見。根據中國藥學會2006年對國內1551例藥物不良反應病例分析，中藥不良反應所佔比僅次於抗生素類藥物而位居第二。

保密理由也讓中成藥說明書含糊其辭。安徽省池州市人民醫院藥劑科劉彩虹醫生在對90份中藥說明書調查分析後發現，中藥說明書普遍存在著缺少藥理、毒理、藥代動力學、不良反應、禁忌注意事項、孕婦及哺乳期婦女用藥、兒童用藥、老年患者用藥、藥物相互作用、藥物過量等重要項目的描述，對常見問題敘述不清晰，難理解。

在論文中，劉彩虹稱「這是少數藥品企業為了保密採取的一種極不負責任的做法」。

為推動公開，2006年，國家藥監局發佈了《關於印發非處方藥說明書規範細則的通知》規定，除中藥一級保護品種之外，藥品說明書中必須列出全部處方組成和輔料，處方所含成分及藥味排序應與藥品標準一致。之後的調整便是食藥總局最新的《通知》。

即便已是8年之後的新調整，涉事的部分企業仍認為「操之過急」。

「作為一個保護品種，中醫藥行業的知識產權保護實在不夠。用西醫的模式來看待中藥，不太利於中醫中藥的發展。」白雲山潘高壽藥業公司總工程師盧其福說。

「命根子」不公開，「留洋」障礙重重

不談保密制度是否需要修改，制度本身已成為阻礙中成藥國際化的重要原因。

中成藥「出海」，原本是一個多贏的局面。由於中西方藥品管理制度的差別，中藥國際化道路舉步維艱，至今沒有一種中成藥能在美國和歐盟成功註冊。其中，公佈藥品處方，即使是保密配方，恰恰是進入國際市場的第一步。

早在2010年，云南白藥在美國銷售的產品成分表中，就清楚羅列其配方。2013年2月，香港衛生總署檢出云南白藥含有烏頭鹼，並責令相關藥品下架。之後，云南白藥稱配合港署補充完善相關產品註冊程序後已恢復銷售，這也一度被指責為雙重標準。

西藥重視成份量化分析，這也是藥品質量控制的關鍵，而中藥是多味藥物的不同劑量配伍，很難量化。癥結也正在於此，長期以來，我國中藥研發過於注意在中藥處方組成上下功夫，忽視了對療效和質量也有重要影響的製作工藝、劑型等重要要素的革新，創新性和現代技術含量並不高，因而一旦中藥成分公佈就極容易被仿製。因此，很多中藥企業都有自己的獨家配方，並視之為「命根子」，不願公開配方。

事實上，對藥品和企業而言，《條例》也是雙刃劍。原因很簡單，某個產品申請了中藥品種保護以後，有些企業就不再提高產品的科技含量，從而影響了藥品的二次研發。加之「被保密的藥品」存在「洩密」的顧慮，企業很少與外部研究機構合作。

「國外的新藥專利保護，也就十年而已。」周超凡無法理解國內長時間的保密制度。

更大的擔憂在於，政府一直在中藥市場扮演著「守夜人」的角色，這種行政色彩濃厚的保護與市場經濟發展相悖而行。

「國家直接干涉某個行業的發展、規定生產企業個數本身就是不對的。藥品一旦進入保護目錄，就天然貼上了『質量穩定、療效確切』標籤，因而更容易獲得較高的市場佔有率，這導致其他產品無法正常進入競爭市場。」浙江工業大學藥品食品政策法規和產業發展研究所副所長董作軍說。

保密還是公開？

保密還是公開，仍是一個哈姆雷特式的難題。學者們擔心目前的監管難以滿足國內中藥企業的需求，而大眾更擔心自己買到含有不明成分的藥物。

「從產業角度來說，全部保密是最好的，從公共安全角度來說，消費者需要知情權和健康權。作為政府，消費者的訴求佔了上風，便會進行微調。」胡穎廉說。

原國家食品藥品監督管理局副局長任德權認為，標示毒性成分，已經是一個進步。云南白藥作為戰備物資，其處方組成是國家技術秘密。除毒性成分外，其他成分按國家保密要求不能公開。

如今，趙因與云南白藥的官司已經過去了近5年。雖然云南白藥此次修改說明書，是一次「遲到的糾錯」，但趙因卻不願再繼續追究下去了。

「不管是保密的還是不保密的配方，只要中藥成分含有毒性成分，都應該標註出來。這樣不僅對患者起到警示作用，在醫務人員用藥時，也能起到警示作用。既然現在云南白藥公司已經把草烏這一成分標註出來，我的目的也就達到了。」趙因說。

「保密制度是多年以前法制和市場不夠健全的產物，所有的藥品監管都應該以消費者用藥安全為重。」 全國合理用藥監測網專家孫忠實不以為然。

其實，除了國家科學技術秘密保護和中藥品種保護外，我國還有包括專利保護、商標保護等多種形式。但由於中藥品種保護申請門檻較低，不用公開技術特徵，保護時間甚至比專利更長，使得我國中藥領域熱衷中藥品種保護，忽視專利保護等其他保護形式。

周超凡堅持認為，全球化時代，不論中藥西藥，都得走專利的道路。而現在可以逐步減少對中藥品種保護的審批，向專利保護為主的保護形式過渡。

原國家中醫藥管理局副局長諸國本也同意上述觀點。「行政保護現在還是有現實意義的，但比較落後了，恐怕還要走專利保護的路子。」

在複雜的公共安全、產業利益和政治利益面前，「能不能想出一種辦法，既能增加配方的透明度，又讓企業不是完全通過掌握配方來獲取利潤的？比如擁有獨特的工藝和流程？」胡穎廉說。