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國資之「混」：混合的混，混沌的混

由誰來混誰？混到哪一級？怎麼混？在新一輪以「混合所有制」為重要標誌的國資大改革中，雖然中央給出了方向，但細節卻至今仍是一片混沌，這讓改革的未來變得令人擔憂。

似乎每隔十年，國資改革便會迎來一次大變局。

1984年，十二屆三中全會提出了有計劃的商品經濟的理論，明確了增強國有企業，特別是國有大中型企業的活力是經濟體制改革的中心環節，開始推行政企分開，放權讓利，以及利改稅等改革；

1993年，十四屆三中全會提出建立市場經濟體制，自此圍繞國企產權改革，國有經濟進行戰略性調整，抓大放小，進行股份制改造，國企數量從1998年的23萬多家減少到2002年的15萬多家；

2003年國資委掛牌成立，刷新國有資產監管體制，國有企業間兼併重組，做大做強，數量進一步減少到11萬多家，央企減至113家，卻控制了重要行業和關鍵領域逾80%市場份額；

又一個十年之後的2013年11月，十八屆三中全會提出新的改革方向——混合所有制。

2014年，央企和地方國資聞風而動，中石化啟動銷售業務重組引入社會和民營資本；中石油擬將搭建六個合作平台引入民資推進混合所有制；國家電網確定直流特高壓等三個推行混合所有制改革的領域；上海綠地借殼上市、中信集團於H股實現整體上市；廣新控股敲響廣東國資改革「第一拍」；河北省國資委要求其監管企業每年吸納社會資本不少於上年淨資產規模的3%-5%……

但與這種積極、高調的市場姿態形成鮮明對比的，是2014年兩會上各界代表們對混合所有制的「真心話」，他們不約而同都心有顧忌。

國企代表擔心國有資產流失的「政治風險」，華電集團公司前總經理云公民稱，「我們國企的老總一定要十二分地小心，國企之間自己混合是安全的，國資不會流失，民企來了就容易出問題。」國電集團原總經理朱永芃則表示：「我其實特別支持混合所有制，但我們也確實有這方面的擔心，不敢混合。回收資產的時候，多了少了怕說不清。」

民企代表們則擔憂混合是為國企圈錢做嫁衣。福耀玻璃董事長曹德旺表示，「你抓一頭鯨扔到鍋裡，叫我撒一把鹽巴下去，我沒有那麼多錢買鹽巴啊。我沒有錢，我也不敢。」萬達集團董事長王健林、娃哈哈董事長宗慶後均表示，沒有控股權就不會參與國企改革。

國務院發展研究中心企業研究所副所長張文魁近日調研後總結道，「混合所有制怎麼搞，國企心裡沒數，民企心裡沒底，當年一些民企參與國有企業改革，最後成『關門打狗』，最後人財兩空。這種事情不解決，對民企來說參與混合所有制可能是個陷阱。」

以大膽敢言著稱的華遠房地產任志強更直言混合所有制是個執行不下去的「偽命題」，「什麼叫混合制，定義是什麼呢？有1%是不是算混合？」他認為，混合的結果，不是國有的侵吞民有資產，就是民營的侵吞國有資產，不會有第三種結果。

同一個概念，不同的路線

中央給出了一個模糊的方向，而持不同意見的派別則各取所需式進行解釋，讓混合所有制的未來走向也變得很不明朗。

混合所有制最早作為官方表述，是在1997年黨的十五大上，由時任總書記江澤民提出。十八屆三中全會的新表述是，「國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式」。

經濟學家吳敬璉近日對媒體說，三中全會啟動的改革，是按先易後難的順序，「有共識的先改，有不同意見就要放後了。國企改革有一點共識——混合所有制，但什麼叫混合所有制，怎麼搞混合所有制，其實並不很一致。」

國有企業改革被公認為中國經濟改革中最難的環節之一，難就難在一些根本問題上各界缺乏共識。據一位國資委人士透露，在討論三中全會的決定終稿過程中，對於是否要寫進「混合所有制」，要不要加「以公有製為主體」的前綴，高層也是有爭議的，「討論來討論去，最後高層一致認同目前這個提法」。

《國有資產法》起草小組成員、中國政法大學教授李曙光也認為，三中全會對於國企改革的目標並不明確，幾乎沒有路線圖，對最敏感、最有爭議性的問題做了低調處理，「只是提出了一個模糊的方向（指混合所有制），這個方向是前期國企改革後的妥協。」他對南方週末記者說。

在此背景下，各方人士對混合所有制自然有著各取所需的解讀和希冀。

對主張國企產權改革的一派來說，混合所有制重新燃起了他們打破產權壟斷和市場壟斷的希望。張文魁用「蹉跎歲月」來形容過去十年的國企改革，國際經濟交流中心諮詢研究部副部長（名字？）則用「朝花夕拾」來描述當前的國企改革，「混合所有制，從管資產到管資本，員工持股，這些問題無論從理論界還是實務界，都是十年前甚至十多年前就已經提出來並且操作的，大家自然會問一個問題，時間都去哪兒了，這十年我們都幹什麼去了？」

李曙光認為，混合所有制這個妥協結果使國企改革的病根再次落到了產權問題上，其真實目的是產權改革，「混合就是把國有獨資、國有一家獨大、國有控股的產權結構給改了，是要用產權結構的變化帶來市場主體的公平平等的競爭環境」。

而對於另一方來說，混合所有的題中之義卻是三中全會決定中的「放大國有資本」。

《環球時報》近日在題為「為國企改革劃定紅線」的評論中，借用《共產黨宣言》所強調的「所有制問題是運動的基本問題」指出國企是生產資料公有制的主體和支柱，國企的不斷發展壯大是堅持、加強和改善黨的領導的最重要保障。

正因為中央規定模糊，而持不同意見的派別則各取所需式進行解釋，讓混合所有制的未來走向也變得很不明朗。

張文魁警告說，混合所有制不能搞成合夥壟斷，搞成收編民營資本，搞成新的公私合營、新的社會主義改造。「混合所有制本來是讓民營資本來改造國有企業，如果搞反了，讓國有資本改造民營企業，這就反過來了。」

社科院經濟所研究員趙農近日對媒體表示，他對混合所有制持「謹慎悲觀」的態度，「往積極的方向走，會把一些經營性的國有資產的資本轉化成為社保資金，逐步進行退出。更悲觀的角度是往另一個方向演變，少量的國有資本可以控制更大的社會資本，同樣納入到行政性壟斷的範圍之內。兩種可能性都存在，後者的可能性會更大，道理何在？因為政策的制定權掌握在國有資本與公權相結合的部委、部門手中。」

國資委也還在研究

一位國資委人士透露，國資委內部形成的共識是，「不是利益制衡，很難做到真正的制衡」。但具體到混合所有制的領域、比例和結構，均非常複雜。

十八屆三中全會提出積極發展混合所有制經濟，但作為集央企出資人和監管者於一身的國資委內部，對於如何落實上述政策，其實也並不清楚。一位國資委人士近日在一次內部分享的場合說，「實事求是地講，現在很多概念我們還沒有研究得很明白，正在研究。」

據國資委人士介紹，三中全會決定出來之後，國資委內部花了幾個晚上把國企和國資監管如何改革的問題，歸納為7大類33個題目，分別加以研究，「三中全會對於國有企業改革的論述和提法有很多閃光點，但是這怎麼去量化、去設計，這需要很多智慧。我們要設計的是未來八到十年的改革方案。」

按這位國資委人士的理解，混合所有制的涵義是國有和非國有的混合，而不是國有與國有之間的混合。為什麼現在提混合所有制，一個重要原因是通過產權的多元化完善國企的公司治理結構。

在他看來，目前國資委旗下113家央企，絕大多數是國有獨資企業，從2004年起，國資委推進國企改革的重要舉措是董事會試點，即國資委向社會公開選聘或邀請國內外知名專家、學者，出任央企的外部董事。外部董事可以在董事會行使重大事項的監督否決權，從而防止「一言堂」。

但十年下來，國資委搞的董事會試點的效果並不理想，比如外部董事基本不對重大投資投否決票。究其原因，是外部董事、內部董事全都由國資委任命委派，大家為同一個利益主體負責，「傷面子、傷和氣的事外部董事也不會提」。

曾任中國長江三峽集團公司總經理的李永安，近日也在亞布力中國企業家論壇上直言，國有企業董事會完全是走形式，「董事會首先不是股權多元化，總經理也不是董事會聘任和委派的，董事都是退休的，不是出資人，你這樣搞董事會有什麼意義呢？現在央企裡面還有三駕馬車——董事長、書記、主席，都是上邊委派的，這哪有效率？」

上述國資委人士透露，國資委內部形成的共識是，「不是利益制衡，很難做到真正的制衡」，要在企業董事會內部形成有效制衡，必須利益多元化，讓不同的利益主體在董事會裡發揮作用。

但問題在於，具體到混合所有制的領域、比例和結構，均非常複雜。比如混合所有到哪一層級，僅國資委下屬的113家央企集團公司旗下二級公司就有幾千家，三級公司達到數萬家，究竟在哪個層面混合尚有爭議。

一種意見認為，混合所有制要在一級公司，即國資委監管的113家集團公司層面改革。但反對者則認為它們是代表出資人意願的平台公司，多元化應該在面向市場的企業實施。不過，在反對觀點內部，進一步的分歧是，應該在二級公司混合還是二級以下公司全都實行混合所有制。

其次，國有獨資企業搞混合所有制時，是引入民營資本，還是民營企業，是引進金融資本，還是產業資本？混合所有制必然涉及國有控股或者非國有控股，哪些行業變成國有控股，哪些非國有控股，這些問題都沒有答案。

上述國資委人士介紹，對於「不屬於重要行業」的央企，改革思路是進一步深化股份制改革。目前央企有378家上市公司，地方國企控股的上市公司681家，一種改革設計是把其中已實現整體上市的企業的母公司撤銷，因上市公司中股權已經高度多元化。但這一方案的問題在於，很多企業國有股權比重太大，國資委正在研究，是否將國有股權拆分出一部分進入國有資本運營公司去運作。

還有一些懸而未決的問題包括，還要不要搞國有獨資，如果在一級集團層面保留國有獨資，其董事會怎麼搭建？

「乾淨的出資人」與三類平台

「這表明國資委將不再既當老闆（出資人），又當婆婆（監管人）」。

三中全會決定對國有資產管理體制的一個重要提法是：以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。

國資委人士介紹說，這段話的核心是國有資產監管體制將從管企業到管資本，要害一是改組和組建資本運營平台，二是分類監管。

李曙光認為，這表明國資委將不再既當老闆（出資人），又當婆婆（監管人），要做「乾淨的出資人」，「一邊履行出資人職能管著企業，一邊又是監管人，制定法律法規，幫著處理企業的產權糾紛，這明顯存在利益衝突」。

原國家經濟貿易委員會副主任陳清泰近年來一直主張國有資產資本化，他認為政府把國有資產資本化委託給以社保基金、匯金公司、信達資產管理公司為代表專業機構來運作，使國有資產由實物形態轉為價值形態，可實現三個解放：一是國有資本持有機構和企業建立「股東-代理人」關係，解除政府的直接管理和控制，使企業「有股東、沒婆婆」；二是資本化的國有資產流向資本回報更高的部門獲取更高的投資收益，解放國有資產的流動性和效率；三是解放政府，使政府擺脫與企業無限責任的關聯關係，可以站到超脫地位進行市場監管，提供公共服務，公平對待各類市場主體。

據上述國資委人士介紹，針對三中全會提出的組建國有資本運營公司和國有資本投資公司，國資委內部正在設計但還未確定的方案（註：這個方案目前披露合適嗎？），是成立三類資本平台公司，一類是在公益性的、保障性的自然壟斷行業成立產業投資公司，比如中石油、中石化、電信公司，「這一類產業的特點非常明顯，就是一個專業的主業，數量不多，強調保障、公益和產業研發創新力量，國有資本要獨資或絕對控股」。

第二類平台公司是國有資本投資控股公司，改組或組建一批投資控股型的集團公司，類似於華潤、保利、招商局這樣的企業，它們不做產業運營，底下若干個多元化的子公司，目標是保值增值、資本回報最大化，更強調投資的功能。

對這類公司，將來國資委作為出資人，將把現有一部分權力讓渡給平台公司，授權它用市場化的手段去管理企業。具體讓渡哪些權力，國資委人士介紹，現在央企的考核、薪酬、投資權、人事權都是國資委和其他政府部門在管，按照上述三中全會「有條件的」的提法，他理解這個有條件主要是指是否市場化，比如有市場化的能上能下、能進能出、能高能低的用人制度，才把人事權讓渡給它。但同時他也坦承，「現在央企一把手是中組部管，副職是國資委管，還涉及很多問題，所以改革是很難的。」

第三類平台公司是國有資本運營公司，更強調對股權的管理，包括一部分上市公司的股權可以放到國有資本運營公司，通過資本手段運作這些股權。

該人士介紹，在設計方案中，將來大約會設立八至十家投資控股公司，和三至五家資本運營公司，一家資本運營公司可以注入八至十家國有企業資本。

十八屆三中全會提出準確界定不同國有企業的功能，體現了從不同類型的國有企業的實際出發，分類改革監管。

國資委人士介紹，分類監管的原因是國資委一個部門面對這麼多的企業，用一個標尺不利於科學化的監管，但這個問題的爭議最大，一開始國資委將國有企業改革的方向定為逐漸形成公益性與競爭性國企兩種類型，後來又分成公益性、保障性、商業性，最近又有觀點提出應分為公益性、壟斷性、競爭性三類。

無論如何分類，一個難題是有的企業兼有幾種特徵，該如何劃分，比如中石油、中石化既有保障性功能，又與全球巨頭競爭。

李曙光直言，這類交叉重疊的劃分標準沒有太大價值，他主張在現存國資委（針對工業國有資產）外，另外建立針對金融國有資產、土地和礦產等資源性國有資產，以及文化產業國有資產的三個國資委，在此基礎上再按產業分類監管國有資產。