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福島事故三年後，中國核電重回大發展局面，但過時的政策框架及立法缺位，制約著核保險機制發揮巨災防範作用◎ 財新記者 王力為 文wangliwei.blog.caixin.com 多種跡象顯示，中國在日本福島核事故過去三年後，將重回核電大發展的局面。 全國「兩會」期間，國務院總理李克強在政府工作報告中提出，在「向霧霾開戰」的背景下，將「開工一批水電、核電項目」 。 湖南代表團更是以全團名義呼籲儘早啟動桃花江等內陸核電項目建設。全國政協委員、國家能源局副局長王禹民則表示， 「目前，首先啟動的是沿海核電站，內陸核電站則會列入到下個五年規劃。 」針對核安全的立法工作也在快速推進。2月24日，全國人大常委會副委員長沈躍躍就《核安全法》立法問題調研時表示，核安全立法目前已經列入十二屆全國人大的立法規劃，全國人大環資 委已經專門成立了《核安全法》起草領導小組，制定了立法工作的相關規劃並開展前期準備工作。 中國核保險共同體執行機構總經理左惠強估計，該法將很有可能在一到兩年內出台。 「在核電發展初期，就設計好了出了事怎麼辦，是負責任的表現。 」左惠強在接受財新記者採訪時表示。 核共體使命 「巨災保險是個世界級的難題。 」保監會主席項俊波在全國「兩會」期間的記者會上坦言。 原因是巨災保險具有准公共產品的特性，如果按照商業化運作，保險價格往往過高；但是如果價格過低，保險公司又賠不起。與此同時，中國保險業的發展歷史不長，行業實力、巨災風險的承保能力有限。此外，災害管理體制主要還是由政府主導，市場機制的作用發揮得不夠。 在核電領域內，國際通行的核保險機制已有效應對了這些現實困難。在大多數國家，由於核電的准公共性，核電運營商都被要求做出最低的財務保證。 「在大多數、幾乎所有的情況下，這一財務保證都是以購買商業保險的形式來實現。 」國際核保險共同體體系GPC 委員會秘書長雷茨瑪（Sebastian Reitsma）對財新記者表示。 隨著「二戰」後發達國家逐漸和平地使用核能，核保險共同體（下稱核共體）應運而生。雷茨瑪稱，任何一個國家在擁有核電站後，該國的保險業就會相應地成立核共體，其成員包括該國的財險公司和再保險公司。 目前全球範圍內，已有26個核共體，覆蓋所有27個有核電的國家。中國核共體的成員公司數量已由發起設立時的4家增加到目前的25家，包括20家保險公司和5家再保險公司。 在此基礎上，各國的核共體進一步組成國際核共體，目的為相互承保各自的業務，共擔風險，此外還分享發展核電的技術經驗。 國際核共體體系 GPC 委員會主席荷馬（Eero Holma）告訴財新記者，這樣一種機制的好處在於，在全球範圍內 分攤風險，因此即使是在核事故極端偶發的情況下，也能滿足保險的「大數法則」 ，同時更好地應對往往數額巨大的核損害賠償。 在這一機制下，各國核電的巨額風險，都能夠通過核共體體系在全世界範圍內的272個財險公司得到分散。 在這樣一種風險共擔機制存在的情況下，中國核共體的境內直保業務承保能力在2014年已達到8.98億美元，承保能力僅次於日本核共體、英國核共體和瑞士核共體 ；境外分入業務承保能力達3.67億美元。 荷馬稱， 「經過幾十年的國際實踐檢驗，核共體體系是分散公共性巨大的核風險的最佳方式。 」在過去半個多世紀內，國際核共體已成功賠付了超過1000個核損害案例，包括規模較大的美國三里島核洩露事故和日本東海村事故，都從國際核共體體系得到了保單限額的全額賠付。 荷馬還表示，目前出現的少數核賠償爭議和糾紛，主要在各國核共體（保險公司）與客戶（保險人）之間，而不在各國核共體間如何分攤賠付份額上。 賠付限額過低 目前，中國的19家核電運營廠商都投保了中國核共體提供的核賠償責任險，但投保額均為3億元，遠未達到中國核共體約50億元的承保能力。原因何在？ 目前國內核損害賠償的主要依據為2007年出台的國務院64號文（ 《國務院關於核事故損害賠償責任問題的批覆》 ） 。該文件規定，核電站營運者對一次核事故所造成的核事故損害最高賠償 額為3億元；當賠償總額超過規定的最高賠償額時，國家將提供最高限額為8 億元的財政補償；更高金額的賠償將由國家另行確定。 「也就是說，3億元以內的償付由核電運營商承擔，政府負責賠付再往上的8億元 ； 11億元以上雖說沒有明確，但由於核事故公共性風險較大，幾乎肯定就是政府承擔了。 」左惠強稱。 根據該文件，理論上國內核電運營商需向中國核共體購買賠償限額不少於3億元的保險，來保障第三者在核事故中遭受的人身傷亡和財產損失。 但現實中，該文件無疑給了核電運營商只購買賠償限額為3億元的保險、更高的賠付額由政府埋單的制度激勵。 「一旦出現狀況，這樣的賠付限額肯定是不夠的。 」中國核共體執行機構副總經理劉玉波表示。日本福島核事故預計將支付賠償金額640億美元。美國的三里島核事故，光是後期清理成本也達到10億美元。 而在橫向比較下，中國也是核損害賠償限額最低的國家。國際上的核損害賠償責任分為有限責任和無限責任兩類，德國、瑞士、日本、比利時、美國、俄羅斯等國採用無限責任，其他國家採用有限責任。 實行有限責任制的國家，核電站運營商的賠償責任限額一般介於1.5億美元至10億美元之間。西班牙的賠償限額達12億歐元 ；英國也即將修改該國的核損害責任法，將賠償限額從1.4億英鎊大幅提高到10億英鎊。2004年修訂的《巴黎公約》規定，核電站運營商對於一次核事故造成的第三方賠償責任為7億歐元。 而那些規定核電運營商需要無上限地承擔核事故對第三者帶來損害的國家， 「大多數的實質賠償限額都是與該國核共體的承保能力相適應的。 」雷茨瑪表示。這些國家中賠償限額最高的是比利時，達15億美元，日本、瑞士緊隨其後，分別為12億美元。 國際核共體的數據顯示，中國3億元（約4500萬美元）的運營商賠償限額為所有擁有核電國家中最低，與限額最高的國家差距約為35倍。 「這顯然是和中國在建核電站數量為全球最多、規模為全球最大，即將邁入核電大國的現實不相稱的。 」左惠強稱。 對於中國從較低的賠付限額水平起步的客觀情況，荷馬錶示理解，但他認為，其他國家的經驗對於中國有一定借鑑意義。他以瑞士為例稱，該國的賠付限額起初也很低，但制訂核保險法時，較廣泛地徵求了保險業的意見，現在該國法定的賠償限額已是全球最高之一。 根據中國核共體的建議，中國核電運營商的核損害賠償責任限額應該先行提高到3億特別提款權（國際貨幣基金組織提供給全體會員國的一種國際貨幣 儲備單位，1個特別提款權約合人民幣10元） ，與現行國際公約的基本要求一致 ；未來，再根據經濟發展狀況，逐步提高該限額。 「現在有《核安全法》立法的契機，中國應該抓住這個機會提高賠償限額。 」左惠強表示。 立法與基金 過時的政策框架以及立法缺位，已成為核損害巨災應對的摯肘：全球最低的運營商賠償限額，阻礙著核保險這一國際通用的風險防範機制發揮作用。 在有核電的國家裡，中國是惟一一個沒有核安全立法，或是單獨的核損害賠償立法的國家。與此同時，也沒有加入任何核安全方面的國際公約。第三屆核安全峰會將於3月24日至25日在荷蘭政治中心海牙召開，中國國家主席習近平將出席。 正在準備的立法應該對一些重要問題做出明確規定，中國核共體的報告建議，其中包括核損害的定義和範圍、賠償資金來源、賠償限額、訴訟時效等。 在日本福島核事故中，由於日本的相關法律明確規定，政府在一次核事故中最高只能負責賠付30億美元，東京電力公司不得不以國有化的形式承擔了絕大部分的賠付責任成本。 除了立法，建立巨災責任基金也亟需提上議事日程。 巨災保險具有高風險、高賠付、低發生率的特點，儘管中國成立了核共體，並能向國際核共體分保，但是，中國核共體的資金充足率應該引起重視。 據瞭解，日本的核共體每年都會從保費收入中提取一定額度，作為巨災準備金，無限期保留，而中國尚無這方面的規定。業內人士建議，應該每年從保費收入中提取一定比例的巨災準備金，為應對潛在的巨災損失做好充足的準備。政府可以對提取的核電保險巨災責任準備金予以免稅優惠，支持核電保險巨災責任準備金的提取。 中國核共體建議， 核電運營商的核損害 賠償責任限額， 應從現在的3億元 提高到30億元 | ||||||