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國辦107號文首次確定影子銀行的監管框架，其基礎來自銀監會牽頭起草的金融工作會議課題，強調“誰的孩子誰抱”◎ 本刊記者 張宇哲 霍侃 文zhangyuzhe.blog.caixin.com｜huokan.blog.caixin.com 規範影子銀行的國辦107號文近日在業內流傳甚廣。這份名為《國務院辦公廳關於加強影子銀行監管有關問題的通知》一開始被認為是規範銀行同業行為的9號文的替代性文件，甚至被稱作最嚴格的影子銀行監管文件，一時間市場風聲鶴唳。 不過，從這份文件的實際內容來看，比此前的預期更偏中性，為原則性監管框架，監管力度並未超出現有監管制度，僅是督促各部門“誰的孩子誰抱走” 。 一位大行人士稱，確實內部傳達了此文件。該文件于2013年12月中旬向一行三會（央行、銀監會、證監會、保監會） 、各部委以及省級地方政府下發。 財新記者從權威渠道瞭解，107號文只是原則性監管框架，對影子銀行的監管並無實質性政策。 “主要是厘清此前各部委對影子銀行的爭議，統一認識，按照目前‘分業經營、分業監管’的職責，各監管部門進一步落實監管責任，守土有責。 ”接近監管當局人士透露。 “107號文的目的主要是統一認識，首先各監管部門對自己管轄範圍內的影子銀行規模進行摸底，實質性的監管措施各相關部門自己制定，陸續推出。 ”一位央行人士亦如此告訴財新記者。 監管高層近期表示，防範影子銀行業務風險，要按照國辦關於加強影子銀行監管的通知，疏堵結合，趨利避害，促進影子銀行業務規範發展。對於銀行業而言，主要做好對四種風險的盯防，即不規範的理財產品、不審慎的信托業務、融資性擔保和小額貸款。 對於理財業務，重點是建立單獨的機構組織體系和業務管理體系，與銀行資金嚴格分開，不購買本行貸款，不開展資金池業務，切實做好資金來源與運用一一對應。對於信托業務，重點是回歸信托主業，運用淨資本管理約束信貸類業務，不開展非標資金池業務，及時披露產品信息。對於小額貸款公司，重點是會同有關部門制定全國統一的監管制度和經營管理規則，由省級人民政府負責具體實施監督管理。對於融資性擔保公司，重點是明確界定擔保責任餘額與淨資產比例上限，防止違規放大杠杆倍數，建立風險防火牆。 雖然107號文對業內最為關注、規模也最大的銀行理財和同業業務的監管著墨無多，但監管層已經認識到，銀行 業表內外非標準化債權資產的快速增長，存在系統性風險隱患。 2014年1月7日，銀監會網站顯示，銀監會、發改委、工信部等八部門已于2013年12月21日聯合發文，清理規範非融資性擔保公司。另據財新記者瞭解，央行也正牽頭出台規範 P2P 的文件 ；銀監會也將相應推出進一步規範銀行理財和同業業務的相關文件。 分析人士指出，107號文雖然對影子銀行的監管框架首次給出“頂層設計” ，在這樣複雜的多頭管理格局之下，未提及如何監管協調，未來監管重疊和監管空白仍將共存， “在眼下利率市場化、金融脫媒的劇烈衝擊下，監管套利可能越演越烈” 。 出台始末 財新記者獲悉，這份針對影子銀行加強監管的107號文，其基礎是2012年初第四次全國金融工作會議的十大課題之一“加強對金融機構綜合經營和金融機構監管”的子課題。該課題由銀監會牽頭起草。 近年來，中國的金融創新不斷推進，已走向互相滲透的全混業時代，交叉性金融產品不斷湧現，各種影子銀行性質的理財創新業務、市場監管准入、監管標準各不相同，監管套利帶來的潛在風險正在滋生。 雖然此前沒有一家監管部門認為自己管理的理財業務屬於影子銀行範疇，但在外界看來，這些五花八門、名目繁多的金融創新，其風險已向正規金融傳遞，實質就是影子銀行。其本質主要是幫助銀行搬運資產，為規避資本金佔用監管要求，把表內貸款轉表外。 自2008年底“4萬億”經濟刺激計劃後，中國的影子銀行迅猛發展，影子銀行的泛濫以及會否引發系統風險的擔憂，也進入國務院視野，引起更多關注。 前述央行人士表示，不管是影子銀行還是銀行的影子，關鍵是其業務規模到底有多大？融資人是哪些人？結構如何？潛在不良資產有多少？風險點在哪兒里？特別是由哪些人持有？這些尚不清楚。 “如果監管部門心裡有底，風險就是可控的。 ”據知情人士透露，2013年7月中旬，高層在內部會議中，首次提及關注影子銀行的風險。此後，前述由銀監會牽頭起草的有關影子銀行的課題遂上升至更高級別，最終成為由國務院此次下發各部委的107號文。 107號文肯定了影子銀行出現的必然性和積極意義，對風險定性“總體可控” ，首次以官方最高規格頒佈了對影子銀行體系的監管框架，相當于官方首次正視中國影子銀行的事實 ；同時107 號文強調的重點就是 “嚴格監管超範圍經營和監管套利行為” 。 有業內人士稱，107號文並未打破現有分業監管的格局，仍延續了原來的“一行三會”的分業監管模式，只是對影子銀行涵蓋的監管部門，從中央政府延伸到地方政府。 資金池難解 業界人士認為，影子銀行中規模最大的就是銀行理財中未一一對應的資金池理財業務。 所謂資金池理財產品，指有別于傳統的一對一理財產品，以債券、回購、信托融資計劃、存款等多元化投資的集合性資產包作為統一資金運用，通過滾動發售不同期限的理財產品，持續募集資金，以動態管理模式保持理財資金來源和理財資金運用平衡，並從中獲取收益的理財產品運作模式。 截至2013年9月末，銀行理財規模9.9萬億元，信托理財規模10.13萬億元，證券投資基金規模為3.49萬億元，券商資管規模4.37萬億元。按照銀監會非銀部的要求，依托中國信托業協會的信息平台，信托公司已將2012年10月以來新發生的業務登記在該信息平台。信托業人士透露，根據該信息平台的統計數 據，信托業資金池業務規模約有1200多億元。 銀監會創新部也依托中央國債登記公司搭建了銀行理財的登記平台“中國理財網” 。按照銀監會創新部要求，自2011年後，新發生的銀行理財業務已陸續在中國理財網登記，而且銀監會已多次發文要求銀行理財產品的資金來源和運用必須做到一一對應，大多數銀行都宣稱已對理財產品單獨建賬、單獨核算。 一位工行資管部人士坦承，銀行理財不可能做到一一對應， “以前的業務還是糊塗賬，因為規模太大，錄入的工作量也很大。 ” 目前，工行銀行理財餘額約為1萬億元，在商業銀行中排名第一。 雖然信托理財和銀行理財規模不相上下，都約10萬億元，但信托理財單筆合同規模門檻遠遠高于銀行理財，銀行理財的登記錄入非常繁重。單個信托計劃的投資門檻在100萬元以上，銀行理財的投資門檻為5萬元以上。銀行理財的期限大多是一個月到三個月，但投向的是二三年以上的平台或地產等“非標資產” 。目前10萬億元的銀行理財中，期限錯配的規模到底是多大，無論是監管者還是商業銀行本身，誰也說不清。 前述人士透露，根據銀監會此前的課題報告，目前影子銀行既有積極作用，又存在一定問題。存在問題包括三個方面：一是監管套利。 “套利本身是中性的，但是要看套利的結果如何？是否會引發系統性風險，目前看不無擔憂。 ”二是沒有一個恰當的監測工具監測這些金融創新產品。 “資金池業務最大的風險就是期限錯配，如果可以提前監測出期限錯配的規模有多大，就不會發生6月的‘錢荒’風波。 ”三是影子銀行的潛在風險是否會引發系統風險。 “如果監管不到位，出現系統風險的可能不是沒有。 ”他強調說。 針對理財業務，107號文和銀監會剛剛召開的年度工作會議均重申，銀行理財和信托不得開展資金池業務；同時也強調，嚴格監管金融機構理財業務，各類金融機構將理財業務分開管理，建立單獨的理財業務組織體系，歸口一個專營部門；建立單獨的業務管理體系，實施單獨建賬管理等。 一位銀行理財部門資深人士認為，對於資金池業務，無論107號文還是銀監會，均無認定標準， “沒有哪家銀行會承認自己是資金池，實際上大家都在搞資金池” 。在他看來，關鍵不在於是否一一對應、單獨建賬，關鍵是信息披露是否充分， “銀行在整個理財產品存續期間進行黑箱操作，信息披露太少，這就不可能讓投資者做到買者自負，實際強化了剛性兌付” 。 終結部門爭議 此前，何為“影子銀行” ，中國官方一直並未明確定義，各部門也多有爭議。 比如，銀監會和商業銀行一直認為，與國外影子銀行高杆杠、無監管的特徵相比，信托、銀行理財等表外業務都有監管、無杠杆，不應屬於影子銀行；商務部亦認為自己負責審批的典當行、融資租賃公司不屬於影子銀行。 “商務部認為自己管理得好，其實一直連具體統計數據都沒有。 ”一位金融業監管部門人士稱。目前，典當行有3000多家，融資租賃公司近600家，這兩類機構和非融資性擔保公司一樣，業務都屬於有審批無監管，但其業務類似民間金融，給地方金融監管帶來很大壓力。 在實際影響中，由於前述業務與正規金融彼此滲透，其風險傳導密切影響正規金融，因而被央行以及學術界均界定為具有影子銀行的實質。 央行調查統計司的一份內部研究報告就曾如此定義，中國的影子銀行體系包括商業銀行表外理財、證券公司集合理財、基金公司專戶理財、證券投資基金、投連險中的投資賬戶、產業投資基金、創業投資基金、私募股權基金、企業年金、住房公積金、小額貸款公司、非銀行系融資租賃公司、專業保理公司、金融控股公司、典當行、擔保公司、票據公司、具有儲值和預付機制的第三方支付公司、有組織的民間借貸等融資性機構。 107號文相當于終結了此前各部委對影子銀行的爭議，並首次從官方角度界定了影子銀行的範圍。 “撮合這麼多部委達成一致意見不容易。 ”一位金融監管部門人士感嘆。 接近銀監會人士透露，此次107號文界定的影子銀行範圍比前述央行界定的影子銀行的範圍略窄， “沒有納入私募股權基金，但首次把銀行理財和信托理財中沒有做到一一對應的資金池業務納入影子銀行的範疇，存在監管不足的非金融機構包括擔保公司、典當行、融資租賃公司等信用中介機構也納入影子銀行的範圍。 ”然而，107號文未對影子銀行做出具體定義，也未給出判斷一個金融機構或業務是否屬於影子銀行的標準，只是將影子銀行羅列為三類，主要包括：一是不持有金融牌照、完全無監管的信用中介機構，包括新型網絡金融公司、第三方理財機構等； 二是不持有金融牌照，存在監管不足的信用中介機構，包括融資性擔保公司、小額貸款公司等 ；三是機構持有金融牌照，但存在監管不足或規避監管的業務，包括貨幣市場基金、資產證券化、部分理財業務等。 光大證券研報分析認為，作為一項旨在規範影子銀行監管的文件，107 號文理應清楚回答以下四個問題 ：影子銀行是什麼？影子銀行風險在哪裡？影子銀行誰來管？影子銀行怎麼管？但這份文件對這四個問題都沒有給出令人滿意的答案。 有分析人士指出， “要依據這一文件來清晰判斷哪些機構或業務屬於影子銀行有一定困難，需要細則。 ”前述接近銀監會人士則向財新記者分析稱，此次107號文劃分影子銀行的標準，類似國際金融穩定委員會（FSB）對影子銀行的定義，即影子銀行具有三大特徵，期限錯配、存在監管套利、可能引發系統性風險的金融機構或業務。 “但此次107號文對於影子銀行的界定，比FSB界定的範圍略窄，比如只把銀行理財和信托理財中沒有做到一一對應的資金池業務納入影子銀行。 ” 監管難度 對於銀行理財的監管要求並未超過銀監會于2013年3月底下發的規範非標資產 的《關於規範商業銀行理財業務投資運作有關問題的通知》 （業內俗稱8號文） ，在業內人士看來，107號文中對銀行理財的監管方針，在此前歷次銀監會的整頓規章中都能找到。 近年隨著銀行理財快速發展，幾乎每年都有數輪自查，整頓銀行理財的資金池業務。但銀行理財的老問題至今絲毫沒有改變——銀行理財的信息披露粗糙、不當關聯交易問題突出，監管仍薄弱，既沒有對關聯交易的範圍進行界定，更沒有針對性的有效監管措施。 一位大行理財部門人士就舉例稱，該行在2013年1月到9月的內部審計時就曾發現，有100多只理財產品均為通過本行理財產品之間的關聯交易，連續的高買低賣或低買高賣，使相關理財產品在短期內達到預期收益率水平，以此方式利益輸送的利潤達到8億元。但對此類不當關聯交易，該行和監管部門未有任何懲罰措施。 “其實完全可以借鑒現有針對基金以及信托等產品關聯交易的相關規定，放在國內外哪個金融市場上，打擊關聯交易、強制審計、更透明的信息披露、不能做預期收益率宣傳等制度都不是什麼難事。 ”一位建行投行部人士舉例稱，證監會近期就嚴厲禁止基金公司片面宣傳基金產品的預期收益率。 其實，即便是同為銀監會監管的產品，銀行理財的信息披露就比信托理財要粗糙。 107號文具體到各行業的監管要求與此前口徑一致，如證券公司要加強淨資本管理；保險公司要加強償付能力管理 ；加強信托公司業務轉型，回歸信托主業，運用淨資本管理約束信貸類業務；銀行“不得為各類債券、票據發行提供擔保” ，但對債權計劃等銀行提供的直接擔保和諸多隱形擔保並未提及。 107號文首次明確了中國的影子銀行監管框架——強調一行三會按照分業監管原則，誰批設機構誰負責風險處置；但對於尚未明確監管主體的第三方理財和非金融機構資產證券化、網絡金融活動等邊緣金融創新，由誰監管並未明確，只是模糊地要求由央行會同有關部門共同研究制定辦法。 不過，業內認為，107號文透露的上述安排以及由央行負責跨領域的信息統計匯總、建立影子銀行專項統計，均與金融監管協調部際聯席會議精神一致。雖然2013年7月國務院已賦予央行金融監管協調這一職能，但缺少機制保證，也無明確的決策機制、議事規則、決策權限等，監管協調的目標非常有可能落空。據財新記者瞭解，在實際操作上，目前仍只是類似部際聯席會議的信息交流平台。 銀監會人士亦稱， “統一規則不可能通過107號文協調解決，只能通過立法解決。 ”在業內人士看來，107號文是監管當局對防控影子銀行風險做出的又一次嘗試，但距離建立科學、完善、成熟的影子銀行監管體系還相當遙遠。 在前述信托公司高管看來，對於影子銀行， “嚴格監管套利行為”的方法只有一個，即統一監管標準和市場准入標準。這也是在競爭和創新最為激烈的大資管領域，業內一致的呼聲。銀行理財、信托、證券、基金子公司、保險五大機構同樣用信托關係開展財富管理，但市場監管准入、監管標準大不相同。 他舉例稱，信托每筆業務都要消耗相應的風險資本。比如同樣的通道類業務，信托公司要扣減千分之一到千分之三的風險資本，而券商資管只扣萬分之幾的風險資本，基金子公司則沒有淨資 本要求 ；在統計工作的力度上，要求信托公司每單業務三個工作日內，全部報至央行，納入央行的統計系統，相當于完全按照銀行的業務統計監管要求，但對於券商和基金子公司尚無此要求。 本刊記者吳紅毓然對此文亦有貢獻 | ||||||