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【經濟坐標·迷局】地方債:最大風險在於不透明

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既然大門不開,那就只有跳窗戶、走後門。地方債的癥結正在於此,大量地方債處於隱秘狀態,且源源不斷產生,要想控制風險,則必須將之納入正規程序,暴露於陽光下。 

在2013年12月10日舉行的中央經濟工作會議上,防範地方債務風險被列為2014年工作重點,在六項主要任務中,位列第三。

會議中首次提出要將地方政府性債務分門別類納入全口徑預算管理,嚴格政府舉債程序,明確責任落實,省政府要對本地區地方政府性債務負責任。

此前,中央高層多次在不同場合釋放地方政府性債務風險可控的信號,例如,國務院總理李克強就曾在2013年夏季達沃斯論壇開幕式上表示,中國正在採取有針對性的措施,有序規範和化解,「可以有把握地說,總體是安全可控的」。

那麼,地方債的問題到底有多嚴重?

國家審計署2013年8月曾啟動對地方債務的第二次全面摸底,審計範圍前所未有地擴大到包括鄉鎮在內的五級政府,涉及73萬個項目,245萬筆債務。

一位中部省份的財政系統人士向南方週末記者透露,這一次重點審計2011年以來新增的債務,審計人員還從銀行和發改委調取數據加以核實,而國有控股企業的債務也納入被查之列。

2010年底至2013年6月地方政府負有償還責任的債務增長年均增長率19.97%,省、市、縣增速分別約為14%、17%、27%,其中縣級增速明顯。

2013年12月30日,國家審計署公佈了最新的全國政府性債務審計結果。審計結果顯示,截止2013年6月底,全國各級政府負有償還責任的負債20.6萬億,負有擔保責任的2.9萬億,負有一定救助責任的6.7萬億。

其中,對於備受關注的地方政府負債,負有償還責任的10.9萬億,負有擔保責任的2.7萬億,可能承擔一定救助責任的4.3萬億,合計17.9萬億,較上次審計結果2010年6月末的數據10.7萬億高了7.2萬億。

「最好還是開前門」

中國預算法規定,地方政府不得發行地方政府債券。2012年6月公佈的預算法修正案草案第二稿也從嚴規範了地方債務,明確規定地方政府不能舉債,只有法律或國務院規定才可由國務院財政部門代地方政府發行債券。

財政部門代地方政府發債是從2009年開始的。2009年到2011年,財政部代理地方政府發債額為2000億元,2012年增至2500億元,2013年為3500億元。

擠進自行發債的行列並非易事,截至目前,只允許上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東由財政部代發債,江蘇和山東也是在2013年新加入的。

那麼沒有自行發債資格的地方政府又是怎麼舉債的呢?早在1991年,當時國務院進行第一輪政府融資體制改革,要求地方政府不再直接負責基礎設施建設,而是將其公司化運作。地方融資平台,即城投公司,自此成為地方政府重要的借債主體。

政府用土地的未來收益作為擔保,通過城投公司發債等方式募集資金支付徵地補償費、進行基礎設施建設,將「生地」變成「熟地」後再出售,獲得財政收入,然後通過財政補貼或返還等方式注入城投公司用於還債。

在這個鏈條中,城投公司的償債資金主要來自地方財政,而地方政府的債務究竟有多少,城投公司成為外界觀察的一個重要窗口。

最早給城投公司融資的是商業銀行,但近年來,銀監會多次發文要求各銀行不得新增融資平台貸款規模。這也使得未來幾年,平台貸款的整體到期壓力明顯下降。

截至2013年6月末,地方政府融資平台貸款餘額達到9.7萬億元,約佔地方政府性債務的44%。

審計署最新公佈的數據顯示,截至2013年6月末,地方債務中商業銀行貸款餘額10.12萬億,相比審計署2011年6月發佈的數據,佔比從79.01%下降到57%。

商業銀行的水龍頭收緊之後,信託、融資租賃、售後回租、發行理財產品、BT(建設-移交)、墊資施工和違規集資等變相舉債應運而生,在政府負有償還責任的10.88萬億中達到2.4萬億,佔比達到22%。

地方政府性債務也在2008年後進入快速增長期,北京大學經濟學院財政系主任林雙林發現,1996年到2010年,地方政府性債務的年增長率為27%。而到了2008年,增長率猛增至48%,2009年則增長至68%;1996年,地方政府債務佔GDP比重達到3%,2013年已達到29%。

「如果你已經看到有人跳窗戶、走後門很普遍了,最好還是開前門,這樣好把窗戶和後門給關上,從而更規範一些。」央行行長周小川曾在接受《財經》專訪時這麼表述。他所謂的正門,是指讓地方政府名正言順地發債,使債務更為規範和透明。

失控的地方債務

2013年8月,審計署公佈了對36個地方政府本級2011年以來政府性債務情況的「抽查」結果,審計報告顯示,有9個省會城市的債務率(債務餘額與地方政府綜合財力的比率)超過100%,最高的達到219.57%。

根據招商證券測算,地方政府債務率自2009年的36.8%上升至2012年末的47.6%。雖然絕對水平並不算高,但由於資產當中有相當一部分是非經營性資產,若將這部分資產剔除計算,2012年末地方政府的資產負債率達73.6%。

在這樣的負債水平之下,年付息要在1萬億元以上,也就是說地方政府三分之一可投資資金用於利息的償還。

短期內,地方政府面臨的償債壓力仍舊不可小覷。據東方證券測算,2014年到期應償還債務為1.67萬億元,2015年為2.6萬億元,2016年為1.64萬億元,這三年的償債率(債務償本付息金額/當年地方政府可用收入)均越過紅線。

光大證券宏觀分析師徐高選取了全國八百多家城投公司,他發現從2009到2012年,這些公司平均加權資產負債率是在往下走。現在資產負債率約為57%,跟2008年持平。這些公司的總體資產規模是26萬億元,債務的總量約為15萬億。

雖然債務總量並沒有達到危機的程度,但債務收益狀況卻讓徐高有些擔憂——城投公司整體投資回報率只有3%,貸款的平均利率達到6%到7%,也就是說投資回報率無法覆蓋債務成本。這也是因為很多項目是公益性,無法產生現金回報。這種情況在財政能力較弱的縣(或以下)政府也更為突出。

但回報不僅來自基建本身所產生的現金回報,還包括通過基礎設施建設帶動地價和房價上漲,以及稅收的增長。如果考慮到廣義回報,地方債務的整體投資回報需要重新估算。

林雙林也認為,發展教育、醫療、建設高速公路、建設城市的公路設施、飲用水系統、污水、垃圾處理等都需要大量的投資。中國處於快速發展的階段,政府要做的事情很多,負債也會特別多。

「結合中國的經濟發展潛能和政府財政的實力,化解它並不是特別大的問題。」中國社會科學院財政與貿易經濟研究所所長高培勇說,「但是,還會不斷產生更多的難以控制的地方政府債務,這才是大問題。」

暗賬明翻

值得注意的是,2013年的中央經濟工作會議提出要將地方政府性債務分門別類納入全口徑預算管理。多年來,地方政府債務問題一直游離於中央政府預算管理之外。

前述財政系統人士向南方週末記者表示,這表明未來地方債務要走預算程序,經地方人大審議;而明確責任落實,意味著中央不會對地方債務進行兜底,各級政府需對本級政府債務負責。

財政部財政科學研究所所長賈康也在近期撰文指出,當前地方政府性債務最大風險在於不透明,某些區域、某些項目可能出現資金鏈緊張風險。納入全口徑預算管理系治本之策,地方政府性債務可「暗賬明翻」。

賈康建議,債務收支必須編制完整預算,每一筆新發生債務的來源與用途、償債的資金來源和計劃都要加以說明。而且,收支預算應當附有對政府債務風險的分析和預測。

債務預算應當和一般預算一樣接受同級人大的審批與監督,債務的舉借必須得到人大批准後方可執行。債務審計應成為財政審計的重點之一,債務審計報告應遞送同級人大,並報中央有關部門備案,對於特別的重要舉債行為,可規定需經中央級審批。

2013年,江蘇省曾因為高額的地方政府債務被推向風口浪尖,截至2013年上半年,江蘇省各級政府尚在存續期的城投債共有280只,債務總額為3253.5億元,整體負債率超過200%,其中鎮江市以460%的負債率高居榜首。

江蘇省財政廳廳長出面回應:江蘇的政府性債務規模與經濟總量、經濟發展的現實需要是相匹配的,是適當的。

事實上,江蘇省已經在醞釀規範舉債的措施,例如,對政府性融資平台公司舉債施行計劃管理和財務監督等。

最近,財政部、中國人民銀行等部委也啟動市政債的研究工作,基本原則是由原來的代發代辦的地方債轉向自主發行的市政債。地方政府或者授權機構為發行主體,政府稅收等一般財政收入或項目收益作為償債來源,把一直以來地方政府的隱性、不規範債務轉變成顯性、規範債務。

與此同時,2013年12月,中央組織部把政府負債作為政績考核的重要指標,強化任期內舉債情況的考核、審計和責任追究。

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