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在央行內設存款保險基金，初步規模每年約在100億-150多億元，費率大體在萬分之一點五到萬分之二之間，“農字頭”銀行全部納入，採取限額全保◎ 本刊記者 張宇哲 文zhangyuzhe.blog.caixin.com 醞釀已達20年之久的存款保險實施在即。財新記者獲悉，近期，央行已就最終方案向各商業銀行高管徵求意見，業界呼籲多年的存款保險制度有望于明年初推出。

知情人士透露，此次第四版最終方案，與2010年末央行上報的第三版方案並無太大調整，決策當局認為時機已經成熟。

2013年6月央行發佈的《金融穩定報告》亦強調，“在存款保險制度缺失的條件下，國家實際上承擔了隱形的擔保責任，容易導致商業銀行風險約束機制弱化，為追求高額利潤而過度投機。”中國的銀行業總資產已快速膨脹到140 多萬億元，影子銀行的泛濫、交叉金融領域的套利行為，已經使得中國金融體系發生了結構性變化，成為銀行主導的高度複雜的金融體系，風險也不斷積聚。

11月，十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題 的決定》中，涉及金融改革方面，“建立存款保險制度，完善金融機構市場化退出機制”是主要議題之一。

存款保險制度，是指銀行等存款類金融機構按照一定比例標準向特定機構繳納一定保險金，當發生危機時，由存款保險機構通過資金援助等方式來保障其清償能力的一項制度。這一機制也是保護金融消費者權益的措施之一，即一旦銀行發生破產倒閉事件，存款人放在銀行的存款也不會受到損失。

按照央行方案，中國存款保險按分步走的設想，先在央行下屬的金融穩定局內設一個存款保險基金，並由其管理，而非作為實體的存款保險公司；待到未來條件成熟時，再設立完全獨立的存款保險公司。存款保險機構的保險基金由各投保銀行按照存款的一定比例交納。

保險方式為限額全保，即存款額50 萬元以下的賬戶全額保險，包括企業賬戶和個人賬戶。

財新記者獲悉，基金初步規模每年約在100億-150多億元，這是按銀行業稅後利潤1%-1.5% 來匡算，“這是為了看機構的負擔是否重，存款保險基金規模太小沒意義；規模、範圍太大，承擔的責任就越大，機構和財政負擔也會越大”。

銀監會數據顯示，今年前三季度，銀行業淨利潤約1.12萬億元。據此推算，存保款保險基金規模約在110億元。

銀行更關注的是繳費費率。據財新記者瞭解，中國的存保基金繳費制度是風險差別費率機制，根據銀行的存款基數上繳存款保險，不同銀行的風險係數不同，費率大體在0.015%-0.02% 之間。

一位央行人士坦承，存款保險機制一旦實施，首當其沖受到衝擊的很有可能就是小農信社。據接近央行的人士透露，監管當局已批復同意按照央行的設計，將“農字頭”銀行全部納入，即存款保險將覆蓋所有存款類金融機構。

四報方案

國際貨幣基金組織（IMF）10月發表的《亞太地區經濟展望》報告認為，中國的首要任務是推進金融改革，以防止風險進一步積累，主要步驟包括：放開存款利率，加強包括對影子銀行等的金融監管，以及通過引入存款保險和針對瀕 臨破產機構的正式處置機制，來解決廣泛的“隱性擔保”道德風險問題。

此前，由於各部委對其出台的時機和具體費率設定等核心內容尚需共識，存款保險制度一直處於徘徊狀態，期間方案亦一改再改。

存款保險制度涉及銀行業金融機構的市場化退出機制，即市場化風險補償機制，機構的倒閉由市場埋單而不再是國家財政擔保，這一制度亦是《金融機構破產條例》出台的先行條件。

建立存款保險制度，完善金融機構市場化退出機制，明確金融機構經營失敗時存款人的保護和損失分擔機制，是實現存款利率市場化的堅實前提。這已成為業內共識，存款保險制度亦被認為 是放開民營銀行的先決條件。

近年，央行行長周小川已多次在公開場合表示，建立存款保險制度的條件已基本具備，要擇機出台並組織實施。

周小川11月28日在《人民日報》發文稱，加快建立功能完善、權責統一、運作有效的存款保險制度，促進形成市場化的金融風險防範和處置機制。

他明確指出，存款保險制度要覆蓋所有存款類金融機構，實行有限賠付和基於風險的差別費率機制，建立事前積累的基金，具備必要的信息收集與核查、早期糾正及風險處置等基本職責，與現有金融穩定機制有機銜接，及時防範和化解金融風險，維護金融穩定。

周小川亦在前述撰文中指出，完善金融機構市場化退出機制。通過明確金融機構經營失敗時的退出規則，包括風險補償和分擔機制，加強對存款人的保護，有效防止銀行擠兌。進一步厘清政府和市場的邊界，加強市場約束，防範道德風險，從根本上防止金融體系風險的累積。

1997年底，央行成立了存款保險制度研究課題組，至今已15年之久。2007 年初，第三次全國金融工作會議決定推行存款保險制度，央行重啓對存款保險方案的調研，並計劃擇機推出；未料2008年底席卷全球的金融危機，使得這一計劃再次推遲——由於全球金融市場不穩定，“高層擔心如果突然把國家承擔的隱形全額擔保改為存款保險制度的限額擔保，會引起公衆恐慌；從謹慎出發，存款保險制度的推出暫時擱置。”一位知情人士透露。

2009年9月央行第二次上報存款保險方案之時，銀監會曾以農信社仍處於深化改革之中，可能會受到較大衝擊為 由，對存款保險制度推出的時機持保留意見。

2010年初，國務院決意加快建立存款保險制度，由央行牽頭制定詳細方案。

2010年末，央行第三次上報存款保險方案，由於決策當局覺得時機不成熟，一直未予批復。

2012年1月初召開的第四次全國金融工作會議再次提出：“要抓緊研究完善存款保險制度方案，擇機出台並組織實施。”當年，該方案的設計在央行內部，亦由條法司過渡到央行下屬的金融穩定局。

隨著中國式存款保險制度方案的推進，爭議由存款保險是否具有監管權、放在哪個部門之下的制度設計，轉變為對具體問題的擔憂。大銀行原本對參與存款保險制度積極性不高，但在財務狀況好轉後，對是否參與則無所謂。監管當局深感棘手的是，像農信社這樣數量衆多、問題重重、尚未完成改革進程和財務重組的存款類機構，加入存款保險制度後，會不會出現後遺症。

“農字頭” 行全納入

據接近央行的人士透露，監管當局已批復同意按照央行的設計，將“農字頭”銀行全部納入，包括所有農信社、農商行、農合行、村鎮銀行，存款保險覆蓋所有存款類金融機構。考慮到中小銀行對於繳納費率高、成本加大的擔心，存款保險制度針對相對實力孱弱的“農字頭”銀行及小銀行，比如農信社，會考慮適當的政策傾斜，最初幾年會免交或減免保費。

目前，銀行業改革已經基本完成，加入存款保險制度並無難度，惟余全國5000多家農信社，雖然近年已取得了較大改革成果，但無論是資本充足率、撥備覆蓋率、不良貸款率或是風險控制水平、法人治理結構，仍問題重重。

此前，存款保險制度是否將農信社納入？是全部納入、還是分類分步納入？一旦存款保險制度推出能否使風險平穩過渡，如何權衡利弊，央行和銀監會曾有爭議。

農村合作金融機構包括5000多家農信社、200多家已改製農村商業銀行和農村合作銀行，總體各項貸款餘額、總資產等數據與四大國有商業銀行中的農行相近。但與此形成鮮明對比的是，農村合作金融機構整體孱弱的資本實力、較弱的風險管控能力，其中運營相對穩 健的“好”農信社不到總量的十分之一。

農信社機構數量多、差異大的特點，銀監會構建了分類監管體系，在統一監管標準和實施資產五級分類的基礎上，實施分類監管區別對待。按照進度指標考核，把農信社分為好、中、差三大類，比如好的一類標準是不良貸款率在5％之內，各項監管指標達到銀行業通行的評級標準二級，評級指標包括資產質量、管理、盈利能力、流動性、不良貸款率五個指標。

對於農信社來說，這一門檻已相當高。目前經營狀況較好的農信社有幾百家，大部分在東部的江浙地區。

銀監會人士認為，存款保險一般宜於面向健康的金融機構，而改革尚未完成的農信社，是否全部進入存款保險，需要考量，“一旦實施存款保險，難免引起波動”。

央行認為，如只把少部分的“好”的農信社納入存款保險機制，可能產生逆向激勵。因為一些資不抵債的農信社仍然在吸收公衆存款，問題機構可以在不付出存款保險基金、資本充足率和撥備嚴重不足的“零成本”下，實際享受著隱形的國家擔保。

接近監管當局的一位分析人士表示，不應建立價格的雙軌制。實踐證明，中國計劃經濟時期遺留下的價格雙軌制，已造成了要素價格改革不到位等重重難題，而且再統一制度又要蹉跎經年，“存款保險制度一定不能重複老路”。

“這個制度是為了讓該退出市場的機構倒掉，但是不要連片倒、集中倒，盡可能讓倒掉的時間延長，風險平穩過 渡，比如三五年倒掉一批；那麼這個制度就起到警示作用，剩下沒倒的機構就老實了，否則應該退出市場的沒退出市場，才會扭曲市場秩序。”一位央行人士認為。

這位人士亦坦承，“ 一些小的經營不善、瀕臨破產的農信社很可能會倒閉，就可以動用存款保險機制來處置，這不可避免。”其實，高風險農信社的處置一直很棘手。2005年，銀監會依法撤銷了青海省格爾木市區八家嚴重違規經營、資不抵債、救助無望的高風險農信社。這是新中國成立後首次集體撤銷農信社事件。2007年6月，銀監會再次行政撤銷已經存在52年的新疆哈密市四家農村信用社，這些信用社同樣是因特大經濟案件造成嚴重資不抵債，原網點被哈密市城市信用社接管。

“從這幾起行政關閉農信社的經驗來看，退出成本極大，包括社會穩定、系統影響、專項資產清收等等。對存款類金融機構的退出不得不謹慎，”銀監會有關人士如此感慨，“存款保險機制的出台或可對高風險農信社的退出及成本的平衡有一個平穩機制。”中國人民銀行原副行長、中國金融會計學會會長馬德倫此前在上海召開的“第十屆中國國際金融論壇”上表示，存款保險制度將會為民營和小型金融機構與大型金融機構競爭創造公平的環境，增強社會對民營和小型金融機構的信心。

美國聯邦存款保險公司（FDIC）前總裁拜爾在接受財新記者採訪時曾表示，對於中國而言，存款保險制度有三個好處。

首先，它可以幫助增加對中小企業和農村地區的信貸供給。在有存款保險制度的前提下，儲戶可更放心地到小型金融機構存錢，中小金融機構從而可以得到更好地發展，有更多存款可用于給中小企業放貸。後者便不需要依賴偏向國企、大企業、政府等大客戶的大型金融機構。其次，幫助儲戶理解哪些存款是被政府擔保的，哪些不是。制度可以被設計為，讓儲戶假設所有存進大型銀行的存款都被保護，或是只有其中一部分被保護；對小型金融機構也作相應的說明。再有，一旦有了這樣一個明確闡明存款保險條件的制度，儲戶將能夠更好地理解其存款行為所對應的風險。

限額全保

存款保險制度設定的主要內容包括運營主體、監管權力、投保方式、投保標的、費率、最高限額等方面。

此前存款保險制度的爭議之一是設機構還是設基金。財新記者獲悉，最終方案是先設立存款保險基金，性質類似社保基金、保險保障基金、證監會的投資人保護基金。“設立在金融穩定局，也是因為存款保險屬於金融穩定的一個工具。”前述知情人士透露。

存款保險的限額保險上限為50萬元的存款賬戶，包括企業賬戶和個人賬戶。

按照央行的摸底調研結果，50萬元存款保險限額可以覆蓋的賬戶數目占99% 以上，存款額50萬元存款以下的賬戶存款總額占全部存款的比重在90% 以上。

至於是否會發生存款搬家，小銀行的客戶把存款搬到大銀行的情形，前述接近央行人士表示，“小銀行存款搬家的可能性是有的，但是影響不大；央行的摸底調查顯示，沒必要擔憂。因為大量賬戶的存款都是小額賬戶，只有很少的一部分大額存款都在大行。”馬德倫在前述場合亦介紹說，存款保險制度將引導公衆對其要存款的銀行之風險做判斷，超過一定限額的存款戶會考慮把自己的存款分成若干份，分別存到不同的銀行。

存款保險的費率，國際上一般分為單一費率和基於風險調整的差別費率兩種。單一費率是按照統一費率徵收保險費用；風險差別費率則是按照銀行的真實風險水平徵收不同的保險費用。差別費率可以有效解決風險激勵扭曲問題，目前，美國、德國等很多國家和地區已逐漸採取風險差別費率制度。

“大行對費率的爭議比較大，因為大行存款基數高，即使稅率比例低，繳費總額也高。大行的繳費比例會酌情降低。總的來說，還是大行做貢獻，補貼小行，這是半強制性。”前述接近央行人士透露。

廣東金融學院院長陸磊認為，存款保險制度其實是關係改革成敗的核心金融基礎設施建設之一。建立存款保險制度，似乎是為了讓中小存款類金融組織能破產。但在市場倫理上，對小型金融組織應保護，對大型金融組織應限制。

中小銀行非但不應破產，反而對其發展初期應加以保護。存款保險機制的目的不是把本來不多不大的社區性金融組織置於高成本（繳納高保費）、高破產概率（因為面對大銀行的非對稱競爭）的境地。相反，存款保險機制在於通過事前的“體檢”，讓銀行明白自己的狀況，並防患于未然。

他表示，在機制設計上，十八屆三中全會提出“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”，遵循此思路，不妨把國有銀行部分上繳利潤劃撥為存款保障基金，以豁免中小銀行或未來的“民營銀行”保費。

世界上大多數國家的保險費率低於0.1%，平均為0.05%，不會增加銀行太多成本。以0.05% 費率計算，2012年末中國本外幣存款餘額94.29萬億元，那麼繳納的保險費約為470億元，2012年商業銀行的全年累計實現淨利潤1.24萬億元。470億元保險費占商業銀行利潤的比重約為3.8%，總體來看影響較小。

護航利率市場化

從國際經驗看，利率市場化過程中將出現存貸款利率從上升到回落、實際利率由負變正、存貸利差的收窄、存款利率向貨幣市場利率的靠攏、金融機構出現經營困難甚至倒閉等現象。中國正加速推進利率市場化，存款保險制度被認為 是下一步存款利率市場化的先決條件。

央行前述人士亦坦承，利率市場化進程中，存款上限不敢大幅度放開，也是擔心會對銀行衝擊太大，加速小銀行的倒閉。目前各家銀行存款利率上浮10% 的上限基本都用足了，眼下接近年末，銀行存款大戰加劇，餘額寶也加入收益率競爭大戰，各家銀行理財產品的收益率都已飆升到5% 以上。銀行負債 成本不斷增加，擠壓利差空間。

業內人士認為，最終導致部分定價能力差的銀行受到顯著衝擊，乃至面臨退出的風險。預計國有銀行和城商行受利率市場化衝擊較小，多數股份制銀行的存款成本將承受較大壓力。“由此，存款保險制度的建立也顯得格外迫切。”前述央行人士強調。

東莞銀行金融分析師陳龍認為，一旦存款保險制度推出，市場將會認識到在商業銀行存款也是有風險的。如果市場認為商業銀行的風險管理不當和從事業務的風險超出了普通存款保險承受的範圍，那麼擠兌風潮將使部分商業銀行面臨著流動性風險，並可能引發系統性或者區域性的金融風險。

“當出現擠兌風險時，有一個機構接管，風險處置和存款保險基金的使用及破產是相連的；現在的銀行資產處置更多基於非破產手段，比如收購兼併、過橋銀行、公開救助，而破產是最後的一個手段；有了存保基金之後，就可以允許銀行倒閉，然後以現有手段處置它，不一定走破產清算的道路。美國亦如此。”前述央行人士稱。

國際上的存款保險制度主要有三種類型：一是“單一付款箱型”，只負責 賠付儲戶的存款，以英國為代表；二是“風險最小化型”，除負責賠付，還具備對銀行的重組甚至監管等廣泛的功能，以美國為代表；三是“中間型”，其功能介於前兩者之間，以日本為代表。中國的存款保險制度更接近于美國。

拜爾亦告訴財新記者，存款保險機制的另一個作用，是通過存款保險制度的運營主體，來建立對各大銀行可能出現問題的一整套應對機制。由存款保險機構負責對問題銀行開展重組、接管和清算， 是FDIC 所具有的處置權（resolution power）， 也是FDIC 在2008年金融危機中被有效實踐的。

FDIC 擔保各大銀行一定限額內的債務，此舉避免了類似大蕭條時期銀行擠兌的再次發生。2008年的金融危機中，美國400多家銀行機構相繼倒閉，但FDIC 的存在，避免了儲戶遭受嚴重損失，延續了該機構1934年運作以來的良好記錄。拜爾力主把破產銀行出售給健康銀行，而非簡單地破產清算，這一處置機制也讓儲戶未因銀行倒閉而遭遇服務中斷。

拜爾因此在2009年被《時代》周刊評選為全球最具影響力的100人之一，頒獎詞是她自己最引以為傲的“小人物的守護者”（the little guy’s protector in chief）。危機後，拜爾領導了“多德- 弗蘭克法案”在FDIC 的實施，把FDIC 的處置權限拓展到了系統重要性銀行。

FDIC 正在成為美國金融監管架構內，防範系統性風險越來越重要的一環。

本刊記者王力為對此文亦有貢獻