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土地財政:歷史,邏輯與抉擇 king

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作者:廈門市規劃局局長趙燕菁

計劃經濟遺留下來的這一獨特的制度,使得土 地成為中國地方政府巨大且不斷增值的信用來 源。不同於西方國家抵押稅收發行市政債券的 做法,中國土地收益的本質,就是通過出售土 地未來的增值(70年),為城市公共服務的一 次性投資融資。

改革就是一系列選擇。但真正改變歷史的選 擇,當時並不一定看得清楚。「土地財政」就是 如此。從誕生到形成,它並沒有一個完整的設 計,甚至「土地財政」這一名詞,也是後來才想 出來的。但正是這個來路不清、沒人負責甚至 沒有嚴格定義的「土地財政」,前所未有地改變 了中國城市的面貌,成為全球經濟成功與問題 的根源。

「土地財政」是否可以持續?是否還能改進?還 是必須全盤放棄?乃是攸關國家命運的重大抉 擇。由於「土地財政」被「房價」、「腐敗」、「泡 沫」等敏感的社會話題所綁架,摒棄「土地財 政」,幾乎成為學界和輿論界一邊倒的共識。本 應客觀、專業的學術討論,演變成了指責「土地 財政」的競賽。

好的「學術」,不在於告訴人們眾所周知的「常 識」,而在於能解釋眾所不解的「反常」。「土地財 政」之所以抗風而立、批而不倒,就在於其有著 不為學術界所知的內在邏輯。「土地財政」背後 的經濟含義,遠比我們大多數人知道的深刻、 複雜。

本文試圖以「信用」為主線,重新評價「土地財 政」的功過,思考 「土地財政」改變可能帶來的風 險,探討改進「土地財政」的可行路徑。

信用:城市化的催化劑

城市出現了幾千年,有興有衰,但為何到了近 代卻突然出現了不可逆轉的「城市化」?絕大多 數研究,都認為城市化是工業化的結果。這一 表面化的解釋妨礙了我們對城市化深層原因的 認識。

城市的特徵,就是能提供農村所沒有的公共服 務。城市不動產的價值,來源於所處區位;不 同區位的價值,取決於公共服務的水平。公共 服務是城市土地 價值的唯一來源。無論城牆, 還是道路,或是引水工程,公共服務都需要大 規模的一次性投資(fixed cost)。但由於傳統 的資本獲得方式,主要是通過剩餘的積累,大 型工程建設往往需要成年累月的建設。巨大的 投資,限制了大型公共設施的建設,成為制約 城 市發展的主要障礙。

突破性的進步,來自於近代信用體系的創新。 信用制度為大規模長週期的設備和基礎設施投 資提供了可能。

信用制度的關鍵是如何獲得「初始信用」。工業 化和城市化的啟動,都有賴於獲得跨越原始資 本的臨界門檻。只有資本才能為資本作抵押。 一旦原始資本(基礎設施)積累完成,就會帶 來持續稅收。這些稅收可以再抵押、再投資, 自我循環,加速積累。

城市化模式的選擇,說到底,就是資本積累模 式的選擇。不同的原始資本積累方式,決定了 不同的城市化模式。歷史表明,完全靠內部積 累,很難跨越最低的原始資本門檻。強行積 累,則會引發大規模社會動亂。因此,早期資 本主義的原始資本積累,很大程度上是靠外部 掠奪完成的。幾乎每一個發達國家,都可以追 溯到其城市化早期階段的「原罪」。

傳統中國社會的差序格局中,基於熟人社會的 民間借貸,只能是小規模和短週期的。近代中 國被打開國門後,不僅沒有積累下原始資本, 反而成為列強積累原始資本的來源地。1949年 後,中國重獲完整的稅收主權,但依靠掠奪實 現原始資本積累的外部環境已不復存在。中國 不得不轉向計劃經濟模式。

所謂「計劃經濟」,原理上仍然是通過自我輸血, 強行完成原始資本積累的一種模式。在計劃經 濟條件下,經濟被分為農業和工業兩大部類, 國家通過工農業產品的剪刀差,不斷將農業的 積累轉移到工業部門。依靠這種辦法,中國建 立起初步的工業基礎,但卻再也沒有力量完成 城市化的積累。超強的積累率,窒息了中國經 濟,使生產和消費無法實現有效地循環。改革 前,中國城市化水平一直徘徊在百分之十幾。

中國城市化的「最初的信用」

中國城市化模式的大突破,起始於上世紀80年 代後期。當時,農業部門已經無力繼續為中國 的工業化提供積累。深圳、廈門等經濟特區被 迫嘗試倣傚香港,通過出讓城市土地使用權, 為基礎設施建設融資。從此開創了一條以土地 為信用基礎,積累城市化原始資本的獨特道 路。這就是後來廣受詬病的「土地財政」。

1994年的分稅制改革,極大地壓縮了地方政府 的稅收比例,但卻將當時規模很小的土地收益 劃給了地方政府,從此奠定了地方政府走向「土 地財政」的制度基礎。

隨著1998年住房制度改革(「城市股票上市」) 和2003年土地招拍掛(賣方決定市場)等一系 列制度創新,「土地財政」不斷完善。稅收分成 大 減的地方政府不僅沒有衰落,反而迅速暴 富。急劇膨脹的「土地財政」,幫助政府以前所 未有的速度積累起原始資本。城市基礎設施不 僅逐步還清欠賬,甚至還有部分超前(高鐵、 機場、行政中心)。

的確,沒有「土地財政」,今天中國經濟的很多 問題不會出現,但同樣,也不會有今天中國城 市化的高速發展。中國城市成就背後的真正秘 密,就是創造 性地發展出一套將土地作為信用 基礎的制度——「土地財政」。可以說,沒有這一 偉大的制度創新,中國特色的城市化道路就是 一句空話。

為何中國能走這條路?這是因為計劃經濟所建 立的城市土地國有化和農村土地集體化,為政 府壟斷土地一級市場創造了條件。「土地財 政」的作用,就是利用市場機制,將這筆隱匿的 財富轉化成為啟動中國城市化的巨大資本。

「土地財政」並非中國專利。從建國至1862年近 百年間,美國聯邦政府依靠的也是「土地財 政」。同土地私有化的老大陸不同,殖民者幾乎 無償地從 原住民手中掠得大片土地。當時美國 聯邦法律規定創始十三州的新拓展地和新加入 州的境內土地,都由聯邦政府所有、管理和支 配。公共土地收入和關稅,構成了聯邦收入的 最主要部分。土地出售收入佔聯邦政府收入最 高年份達到48%。

對比中國土地財政,就可以想像當年美國的「土 地財政」規模有多大。

2012年,中國國稅收入11萬億元,如果按土地 收入佔48%計算,就相當於 5萬億,而2012 年「土地財政」總收入只有不到3萬億。中國土地 財政,就是從上世紀90年代初算起,迄今也不 過20餘年。

而美國從建國伊始,直到 1862年《宅地法》 (Home stead Act)規定土地免費轉讓給新移 民,聯邦政府的「土地財政」才被地方政府的財 產稅所代替,前後持續近百年。所不同的是, 美國「初始地權」的獲得,靠的是對北美印第安 人的屠殺和掠奪,而中國則是通過計劃經濟的 制度設計。

土地財政的本質是融資而非收益

土地私有的城市,公共服務的任何改進,都要 先以不動產升值的方式轉移給土地所有者,然 後政府通過稅收體系,才能夠將這些外溢的收 益收回。

因此, 稅收財政的效率幾乎完全依賴於與納稅 人的博弈,交易成本極高。而在土地公有制的 條件下,任何公共服務的改進,都會外溢到國 有土地上。政府無需經由稅收「過濾」,就可以 直接從土地升值中獲得公共服務帶來的好處。

相對於「徵稅」的方式,通過「出售升值土地」來回 收公共服務,外溢漏失小、交易成本低。其積 累效率 如此之高,以至於城市政府不僅可以為 基礎設施融資,甚至還可以以補貼的方式,為 有持續稅收的項目融資。

計劃經濟遺留下來的這一獨特的制度,使得土 地成為中國地方政府巨大且不斷增值的信用來 源。不同於西方國家抵押稅收發行市政債券的 做法,中國土地 收益的本質,就是通過出售土 地未來的增值(70年),為城市公共服務的一 次性投資融資。如果把城市政府視作一個企 業,那麼西方國家城市是通過發行債券融 資, 中國城市則是通過發行的「股票」融資。

在中國,居民購買城市的不動產,相當於購買 城市的「股票」。這就解釋了為什麼中國的住宅 有如此高的收益率——因為中國住宅的本質就是 資本品,除了居住,還可以分紅。不僅分享現 在公共服務帶來的租值,還可以分享未來新增 服務帶來的租值。

因此,中國的房價和外國的房價是完全不同的 兩個概念。在這個意 義上,「土地財政」這個 詞,存在根本性的誤導——土地收益是融資(股 票),而不是財政收入(稅收)。在城市政府 的資產負債表上,土地收益屬於「負債」,稅收 則屬於「收益」。

對「土地財政」本質的認識,還有助於解釋困惑 經濟學家的一個「反常」——為何中國經濟高速增 長,而股票市場卻長期低迷不振。

如果你把城市土地市場視作股票市場的一部 分,就會發現中國股票市場的增長速度和中國 經濟的增長速度完全一致,一點也不反常。由 於土地市場的融資效率遠大於股票市場,因 此,很多產業都會借助地方政府招商,變相通 過土地市場融資。這也間接反駁了那些認為土 地財政抑制了實體經濟的指責。

土地財政相對稅收財政的效率差異,雖然很難 直接觀察,但我們仍然可以通過一些數據間接 比較。

近年來,中國M2持續高速增長,但並未引發經 濟學家所預期的超級通貨膨脹。一個重要的原 因,就是M2的規模是有實際需求支撐的。現在 有一種流行的做法,就是拿M2和GDP作比較。 2012年M2余額97.42萬億。2012年GDP約51萬 億,M2與GDP的比例達190%。有人認為, M2/GDP數據逐年高企,說明資金效率和金融 機構的效率較低。更有人擔心通脹回歸和房價 反彈。

但實踐表明M2和GDP並不存在嚴格的對應關 系。1996年是個分水嶺。從這一年開始M2超 過GDP,但此後卻長期保持了低通脹,甚至局 部時期還出現通縮。而改革開放後幾次大通脹 都出現在此之前。

這是因為,合意的貨幣發行規模,取決於貨幣 背後的信用而非GDP本身。如果說稅 收財政信 用與GDP存在正相關關係,土地財政提供的信 用與GDP的這種相關性就可能比同樣GDP的稅 收財政成倍放大。

1998年住房制度改革雖然沒有增加GDP,但卻 使「城市股票」得以正式「上市流通」,全社會的信 用需求急速擴大。如果我們理解房價的本質是 股價的話,就會知道,通貨膨脹之所以沒有如 期而至甚至出現通縮,乃是因為房價上升導致 社會信用膨脹得更快。

理解土地財政的問題與風險

雖然「土地財政」給中國經濟帶來了諸多好處, 但同任何發展模式一樣,「土地財政」模式也有 其自身的重大問題。這些問題不解決好,很可 能會給整個經濟帶來巨大的系統風險。其後 果,不會小於稅收財政曾經帶來的「大蕭條」、 「金融風暴」、「主權債務危機」。

首先一個問題,就是「土地財政」必定要將不動 產變成投資品。政府打壓房價的政策之所以屢 屢失效,就是沒有按照資本品的市場來管理住 房市場。

「土地財政」的本質是融資,土地乃至住宅就必 定是投資品。買汽車公司股票的人,並不是因 為沒有汽車。同樣,買商品房(城市股票)的 人,也並非因為沒有住房。只 要是土地財政, 不動產就無可避免地會是一個資本品。無論你 怎樣打壓住房市場,只要其收益和流動性高於 股票、黃金、儲蓄、外匯等常規的資本渠道, 資金就會繼續流入不動產市場。

第二,拉大貧富差距。土地財政不僅給地方政 府帶來巨大財富,同時也給企業和個人快速積 累財富提供了通道。靠投資不動產在一代人之 內完成數代人都不敢夢想的巨額財富積累,成 為過去十年「中國夢」的最好註腳。

但與此同時,沒有機會投資城市不動產的居民 與早期投資不動產居民的貧富差距迅速拉開。 擁有不動產的居民,即使不努力,財富也會自 動增加;而沒有擁有不動產的居民,即使拚命 工作,擁有不動產的機會也會越來越渺茫。房 地產鎖定了不同社會階層流動的渠 道,造就了 絕望的社會階層。

第三,佔用大量資源。如果說中國經濟「不協 調、不平衡、不可持續」,房地產市場首當其 沖。同虛擬的股票甚至貴金屬不同,不動產為 信用基礎的融資模式,會超出實際需求製造大 量只有信用價值卻沒有真實消費需求的「鬼 樓」甚至「鬼城」。

為了生產這些信用,需要佔用大量土地,消耗 掉本應用於其他發展項目 的寶貴資源。資本市 場就像水庫,可以極大地提高水資源的配置效 率,灌溉更多的農田。但是,如果水庫的規模 過大並因此而淹沒了真正帶來產出的農田,水 庫就會變為一項負資產。

第四,金融風險。既然土地財政的本質是融 資,就不可避免地存在金融風險。股票市場上 所有可能出現的風險,房地產市場上都會出 現。2012年全國土地出讓合同價款2.69萬億 元,雖然低於2011年的3.15萬億元,與2010年 的2.7萬億元基本持平。但這並不意味著土地融 資在全資本市場上比重的縮小。

截至2012年底,全國84個重點城市處於抵押狀 態的土地面積為34.87萬公頃,抵押貸款總額 5.95萬億元,同比分別增長15.7%和 23.2%。全 年土地抵押面積淨增4.72萬公頃,抵押貸款淨 增1.12萬億元,遠超土地出售收入的減少。這 些土地抵押品的價值實際上都是通過房地產市 場 的價格來定價的。打壓房價或許對坐擁高首 付的銀行住房貸款產生不了多少威脅,但對高 達6萬億以土地為信用的抵押貸款卻影響巨大。 一旦房價暴跌,如此規模的 抵押資產貶值將導 致難以想像的金融海嘯。

沒有準備的稅制轉型

鑑於「土地財政」帶來的一系列嚴重問題,主流 觀點幾乎一邊倒地要求拋棄「土地財政」。談論 拋棄很容易,如何找到替代的融資?一個簡單 的答案,就是倣傚發達國家,轉向稅收財政。

當年美國「土地財政」切換到「稅收財政」,靠的是 聯邦政府放棄土地收益同時地方政府開徵財產 稅。今天中國,土地在地方,稅收在中央。如 果倣傚美 國,中央政府就必須大規模讓稅給地 方政府。現在,中央稅收剛剛超過11萬億,要 想靠退稅彌補近3萬億的土地收入和佔地方財政 收入16.6%的1萬億的房地產相關稅收幾乎是不 可能的(更不要說還有6萬億的土地抵押融 資)。

如果國稅不變,按照某些專家的建議,通過直 接增加財產稅等新的地方稅種來補償土地收 入。那麼,能否靠增稅彌補放棄「土地財政」的 損失?中國的稅 負水平並不低,其增速遠超 GDP。2012年完成稅收達到11萬億,同比增 11.2%。在此基礎上,繼續大規模加稅的基礎 根本不存在。

在中國,「土地財政」的本質是「融資」,其替代者 必定是另一種對等的信用。而要把稅收變為足 以匹敵土地的另一個信用基礎,就必須突破一 個重要的技術屏障——以間接稅為主的稅收體 制。

數據顯示,2011年,我國全部稅收收入中來自 流轉稅的收入佔比為70%以上,而來自所得稅 和其他稅種的收入合計佔比不足30%。來自各 類企業 繳納的稅收收入佔比更是高達92.06%, 而來自居民繳納的稅收收入佔比只有7.94%。 如果再減去由企業代扣代繳的個人所得稅,個 人納稅不過佔2%。去年個稅起征點上調後,今 年個人直繳的比例還會更低。這就是為什麼稅 收高速增長,居民稅負痛感卻不敏感的重要原 因。

任何一種改革,如果想成功,前提就是納稅人 的負擔不能惡化。1862年,美國的稅改取消聯 邦土地收入,改徵地方財產稅,納稅人的負擔 沒變,收入在不同政府間切換。但在中國這樣 的稅收結構下,就算是中央真的可以下決心減 稅,也不過是減少了企業的負擔,減稅並不能 直接進入居民個人賬戶。因此,對居民 個人而 言,增加財產稅就是支出淨增加。

有人也許會質疑,難道應該讓中國企業忍受如 此高的稅負?我們可以用另一個問題回答這個 問題,為什麼中國邊際稅率如此之高,全球投 資還要蜂擁進入中國?答案是:「土地財政」。

借助土地的巨大融資能力,地方政府可以執行 無人能敵的稅收減免和地價補貼。其補貼規模 之大,甚至使得如此高的稅率都變得微不足 道。也正是由於地方政府的補貼遠大於稅負的 增長,中國企業才保持了相對競爭對手的優 勢。

同樣的道理,中央政府之所以可以保持如此高 的稅收增長,很大程度上是仰仗地方政府更高 的土地收益。沒有「土地財政」的補貼,企業根 本無法負擔如此沉重的稅收,中央政府的高稅 率就不可持續。

「土地財政」的升級與退出

中國未來幾年最大的戰略風險,就是在還沒有 替代方案之前,輕率拋棄「土地財政」。

沒有一成不變的城市化模式。「土地財政」也是 如此,不論它以前多成功,也不能保證其適用 於所有發展階段。指出直接稅開徵的風險,並 非否定直接稅的作用,而是要發揮不同模式在 不同階段的優勢。同時,當城市化進入新的發 展階段後,為不同模式的轉換尋找可行的途 徑。

最優的城市化模式,就是根據不同的發展階 段、不同的空間區位,組合使用不同的模式。 一旦原始資本積累完成,城市化進入穩定階 段,其歷史角色就會逐步淡出並最後終結。不 同模式過渡,沒有簡單的切換路徑。必須經過 複雜的制度設計和幾代人的時間。

正確的改革策略應當是:積小改為大改。把巨 大的利益調整,分解到數十年的城市化進程 中。要使每一次改革的對象,只佔整個社會的 很小部分。隨著城 市化水平的提高,逐漸演變 到直接稅與間接稅並重,乃至直接稅為主的模 式。成功的轉換,是「無痛」的轉換。時間越 長、對象越分散,社會承受力就越強,改革也 就越成功。

具體做法是,當把城市分為已完成城市化原始 資本積累的存量部分和還沒有完成的增量部 分。在空間上、時間上把不同的利益主體區分 開,分別制定政策,分階段逐步過渡到更加可 持續的稅收模式:

1)企事業單位和商業機構,可率先開始徵收財 產稅;

2)永久產權(如僑房、公房等),可以開徵財 產稅;

3)小產權房、城中村可以結合確權同時開徵財 產稅;

4)有期限的房地產物業,70年到期後開徵財 產稅同時轉為永久產權;

5)老城新增住宅拍賣時就規定要交繳財產稅;

6)老城區及附近新出讓的項目 可以縮短期 限,如從70年減少到20年或30年,到期後,開 徵財產稅;

7)所有已經有完整產權的物業,需以公共利益 為目的,才可以強制拆遷,物業均按市場 價進 行補償;

8)願意自行改建的,在容積率不變且不惡化相 鄰權的條件下,允許自我更新;

9)願意集體改造的,自行與開發商談判條件。 個別政府鼓勵的項目 (如危舊房),可以容積 率增加等方式予以獎勵。

財產稅可以有不同的名目,直接對應相關的公 共服務。通過區別不同的政策對象,按照不同 的階段,將完成城市化的地區漸進式地過渡到 可持續的「稅收財政」,同時,建立與之相對應 的,以監督財稅收支為目的社區組織。

城市新區部分則應維持高效率的「土地財政」積 累模式。但維持,並不是意味著無需改變。其 中,最要緊的,就是必須盡快將住房地產分為 投資和消費兩個獨立的市場。現在的房地產政 策之所以效率低下,一個很重要的原因,就是 我們希望用一個政策同時達成「防止房地產泡 沫」和「滿足消費需求」兩個目標。要想擺脫房地 產政策的被動局面,就必須將投資市場和消費 市場分開,並在不同的市場分別達成不同的經 濟目標——在投資市場,防止泡沫破裂;在消費 市場上,確保居者有其屋。

市場區分後,就可以組合利用價格和數量兩個 槓桿,使政策的「精度」大幅提高。在投資市場 上(商品房),控制數量(比如,將供地規模 同其空置率掛鉤)放開價格,避免不動產價值 暴跌觸發的系統性危機;在消費市場上(保障 房),控制價格增加數量,滿足新市民進入城 市的基本消費需求。

在這裡需要特別指出的是,「土地財政」下,中 國貨幣的信用的「錨」就是土地。在某種意義 上,人民幣是「土地本位」貨幣。中國之所以沒 有產生超級通貨膨脹,關鍵在於人民幣的信用 基石——「土地」——的價值和流動性屹立不倒。 一旦房價暴跌,土地就會貶值,信用就會崩 潰,氾濫的流動性就會決堤而出。

「人的城市化」

真正用來滿足需求並成為經濟穩定之錨的,是 保障房供給。這部分供給應當儘可能的大。理 想的狀態,就是要做到新加坡式的「廣覆蓋」。 所謂「廣覆蓋」就是除了有房者外,所有居民都 可以以成本價獲得首套小戶型住宅。只要不能 做到「廣覆蓋」,保障房就會加劇而不是減少社 會不滿,「尋租」行為就會誘發大 規模腐敗。

而要做到「廣覆蓋」,首先必須解決的問題就是 資金。中國金融系統總體而言,資金非常豐 沛,關鍵是如何設計出足夠的信用將其貸出 來。目前的保障房不能進入市場。這種模式決 定了保障房無法像商品房那樣利用土地抵押融 資。依靠財政有限的信用,必定難以滿足大規 模建設的巨額資金需求。

如何既能與商品房市場區隔,又可以進入市場 流通以便於融資?一個簡單的辦法就是「先租後 售」——「先租」目的是與現有商品房市場區 隔;「後售」 則是為瞭解決保障房建設融資。舉 例而言:假設50平方米保障房的全成本是20萬 元(土地成本2000元/平方米,建安成本2000 元/平方米)。一個打工者租房支出大約500元/月,夫妻兩人每年就是1.2萬元,10年就是12 萬元,15年就是18萬元。屆時只需補上差額, 就可獲得完整產權。

這個假設的例子裡,各地的具體數字可能不 同,但理論上講,只要還款年限足夠長,輔之 以政府補助和公積金(可分別用來貼息和政府 物業費),即使從事收入最低的職業,夫妻兩人 也完全有能力購買一套完整產權的住宅。

由於住房最終可以上市,因此土地(及附著其 上的保障房),就可以成為極其安全有效的抵 押品。通過發行「資產擔保債券」(Covered Bonds)等金融工具,利用社保(3.11萬億元)、 養老金(1.92萬億元)、公積金(2萬億)等沉澱 資金獲得低息貸款,只需政府少許投入(貼 息), 就可以一舉解決「全覆蓋」式保障房的融 資問題。

「先租後售」模式,看似解決的是住房問題,實 際上卻意味著「土地財政」的升級。

這一模式同以往的「土地財政」一個重要的不 同,就是以往「土地財 政」是通過補貼地價來直 接補貼企業,而「先租後售」保障房制度,則是 通過補貼勞動力間接補貼企業。2008年以後, 制約企業發展的最大瓶頸已經不是企業,而是 勞動力。新加坡和香港的對比表明,住房成本 可以顯著影響本地的勞動力成本,進而增強本 土企業的市場競爭力。

「土地財政」另一個後果,就是「空間的城市化」並 沒有帶來「人的城市化」——城市到處是空置的豪 宅,農民工卻依然在城鄉間流動。現在很多研 究都 把矛頭指向戶口,似乎取消戶籍政策就可 以一夜之間消滅城鄉間的差距。取消戶籍制 度,如果不涉及其背後的公共服務和社會福 利,等於什麼也沒做;如果所有人自 動享受公 共服務和社會福利,那就沒有一個城市可以負 擔得起。

戶籍制度無法取消與「土地財政」密切相關。由 於沒有直接的納稅人,城市無法甄別誰有權利 享受城市的公共服務,就只好以戶籍這種笨拙 但有效的辦法來限定公共服務供給的範圍。要 想取消戶籍制度,就必須改間接稅為直接稅。 而改變稅制,就必須面對前文所述的制度風 險。

但就算能夠用財產徵稅取代戶籍,也還是解決 不了農民轉變為市民的問題——今天因為缺少財 產而擁有不了戶籍的非城市人口,明天也一樣 會因為缺少財產而無法成為合格的納稅人。因 此,研究怎樣讓農民可以獲得持續增值的不動 產,遠比研究如何取消戶籍來得更有意義。

「先租後售」的保障房制度,使得戶籍制度變得 無關緊要。它為非農人口獲得城市資產和市民 身份,直接打開了一條正規渠道——新市民只需 居住滿一定時間,就可以通過購買保障房,成 為城市的正式市民。

「土地財政」重建個人資產

現在的財政界,有一種普遍的看法,認為中國 現行的稅制結構,已經到了非調整不可的地 步。理由是間接稅使每一個購買者都成為了無 差別的納稅人,無法像直接稅那樣,通過累進 使高收入者承擔更多的稅負來調節貧富差距。

但現實中,真正導致貧富差距的深層原因,是 有沒有不動產。不動產成為劃分有產階級和無 產階級的主要分水嶺——有房者,資產隨價格上 升,自動分享社會財富;無房者,所有積累都 隨房價上升縮水。房價上升越快,兩者財富差 異就越大。財產不均是因,收入不均是果。用 稅收手段只能調節貧富的結果;用不動產手段 才能調節貧富的原因。

要縮小社會財富差距,最主要的手段,不是稅 收轉移和二次分配,而是要讓大部分公民能夠 從一開始就有機會均等地獲得不動產。「土地財 政」向有產者轉移財富的功能,是當前貧富差距 加大的「罪魁禍首」,但通過「先租後售」,這一功 能馬上就可以變為縮小貧富差距的有力工具。

「現代人」的特徵,就是擁有信用。土地財政通 過「先租後售」保障房,幫助家庭快速完成原始 資本積累,為勞動力資本的城市化創造了前 提。由於保障房的市場溢價遠遠高於其成本, 因此,保障房房改就相當於以兌現期權的方式 給所有家庭注資。

家庭的經濟學本質乃是從事「勞動力再生產」的 小微企業。將土地資本大規模注入家庭,可以 快速構築社會的個人信用,使經濟從國家信用 基礎拓展到個人信用基礎。保障房「廣覆蓋」, 為城市化的高速發展提供了一個巨大的社會穩 定器。它在利益急速變化的發展階段,極大地 增加整個社會的穩定性,擴大執政黨的 社會基 礎。

「先租後售」保障房可以顯著地提高配置家庭效 率。國外的實踐表明,同儲蓄形態的養老金相 比,住宅更加容易保值、增值。高流動性的住 宅可以在家庭層次將社保和養老金資本化。

「先租後售」保障房對中國經濟的意義,乃是借 助「土地財政」作為融資工具為啟動大規模保障 房建設並將住房轉化為城市化的人口的原始資 本,從而為城市化完成後轉向稅收財政創造條 件。1998年房改的成功,推動了中國近十年的 快速增長。保障房在規模上遠超當年的房改 (甚至美國的《宅地法》),可以預 見,這一 改革一旦成功,中國經濟至少還可以高速增長 20年。

結束語

近代以來,中國一直都在模仿、追趕,鮮有能 真正稱得上「有中國特色」的制度創新。而「土地 財政」就是這樣一個偉大的制度創新,其經濟學 意義遠比大多數人的理解來得深刻、複雜。

「土地財政」只是一種金融工具。工具本身無所 謂好壞,關鍵是如何使用。「土地財政」之所以 廣受詬病,並非「土地財政」出了問題,而是如 何使用「土地財政」出了問題。隨著城市化階段 的演進,「土地財政」用來解決的問題也應當及 時改變。

從更長遠的經濟發展階段看,我們今天所擔心 的問題,很可能會隨著原始資本積累階段的完 成而自動消失。

中國城市化最快的城市之一深圳,稅收收入佔 到政府收入的93%以上,來自土地的收益已經 微不足道。但深圳經濟並未為無地可賣而「不可 持續」——由於已經完成了原始資本積累,深圳 土地財政已經悄然退 出。深圳的實踐表明,我 們可能根本無需為長大後不治自癒的「病」吃 藥。
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