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為什麼有必要再次審計各級政府性債務？為什麼要既擴面又向下審計？ ◎ 本刊記者 霍侃 邢昀 文huokan.blog.caixin.com｜xingyun.blog.caixin.com 往年8月是全國審計系統的總結、休假期，今年卻從8月1日起開始了時間緊、任務重的全國政府性債務審計。 7月28日，審計署網站正式發佈消息： 近日，根據國務院要求，審計署將組 織全國審計機關對政府性債務進行審計。 一句話激起軒然大波。7月29日，A股低開低走，上證指數跌破2000點。其實審計署此舉並非完全在意料之外。5月6日國務院常務會議部署的2013年深化經濟體制改革重點工作之一，就是完善地方政府債務風險控制措施。知情人士透露，此次審計是6月17日國務院總理李克強視察審計署後“親自交辦的” 。 2009年以來快速膨脹的政府性債務成為分析中國經濟繞不開的話題。潛在的債務風險是境外對沖基金看空中國的重要理由。決策者一直希望能 “摸清底數” 。2011年3月至5月，審計署全面摸底截至2010年末全國省、市、縣三級地方政府的債務情況。2012年11月至今年2月，審計署對36個地方政府本級2011 年以來政府性債務情況進行跟蹤審計。 時隔兩年，為什麼有必要再次進行全面審計？國務院發展研究中心宏觀經濟部研究員張俊偉稱，2011年的審計 公告發佈後，很多金融機構認為，審計 得出的債務規模與自己的測算相比，範圍偏窄、數額偏小。後續跟蹤審計的抽查也不能反映債務全貌。與2011年的審計相比，此次覆蓋的政府級別和政府性債務確認範圍均有所擴大。一位地方審計廳人士告訴財新記者，這輪審計在省、市、縣政府之外，增加了中央和鄉鎮， “最高到中央一級，最低至鄉鎮一級” 。時間範圍則覆蓋2011年至2013年6月底的債務情況。 7月27日至28日，從審計署到駐各地特派辦、省審計廳、市縣審計局的全系統人員，參加了全國政府性債務審計 工作視頻培訓會議。一位參會者告訴財 新記者，國家審計署將出800人，18個審計署特派辦出2400人，加上地方審計 機關，本次可能組織共8萬人參與審計。 財新記者獲悉，8月1日開始各地審計人員陸續進點。這次審計仍採取 “上審下”加 “交叉審計”的方式，特派辦負責省級和省會城市，省審計廳負責 各地市，市審計局負責縣級，縣審計局審計鄉鎮，然後逐級匯總，中央一級由審計署負責。山東省某市審計局人士說，（他們被）要求10月中旬前出報告，上報國家審計署，10月底前向國務院匯報。 張俊偉認為，這次對全國政府性債務搞摸底調查，很可能是為下一步改革作鋪墊， “要搞財政改革、加強債務管理，如果債務的規模、期限、結構都沒有很清晰地瞭解，很難出台好的政策” 。 審計範圍擴大 與2011年相比，新一輪政府性債務審計，政府性債務確認範圍有所擴大，除了檢查2011年以來地方政府負有償還責任、擔保責任、救助責任三類債務同口徑增長的變化情況，還將覆蓋通過新的舉債 主體和舉債方式形成的地方政府性債務。 財新記者獲悉，新舉債方式形成的地方政府性債務指，政府融資平台公司、經費補助事業單位和公用事業單位通過融資租賃、集資、回購（BT） 、墊資施工、延期付款或拖欠等新的方式形成，用于非市場化方式運營的公益性項目，由非財政資金償還，且地方政府及其全額撥 款事業單位未提供擔保的其他相關債務。 上一輪全國審計僅包括地方政府負有償還責任、擔保責任和可能需要承擔救助責任的三類債務。但去年末審計署在對36個地方政府本級的跟蹤審計中，發現主要問題之一是，一些地方通過信托、融資租賃、BT 和違規集資等方式變相融資現象突出，這些方式隱蔽性強、不易監管，且籌資成本普遍高于同期銀行貸款利率，蘊含新的風險隱患。 張俊偉認為，由於《預算法》不允許地方政府發債，地方政府就通過融資平台等其他制度性安排融資，結果脫離了有效監管，倒不如完善債務統計，使債務能夠處在陽光之下，加強監督。 張俊偉說，BT 是很典型的 “先建設、後付款”模式，在簽合同、建設時，政府並不需要負債。此外，地方政府對建設企業的拖欠也比較多，很多施工單位搞基礎設施建設必須墊資。這些負債 與一般所說的 “先借錢、後建設”形成的債務不一樣，但實質上都是政府債務。 新舉債主體形成的債務則包括兩類，一是全額撥款事業單位為其他單位提供直接或間接擔保，且由非財政資金償還 的政府負有擔保責任的債務；二是國有獨資或控股企業（不含地方政府融資平台公司） 、自收自支事業單位等新的舉債 主體，通過舉借、融資租賃、集資、回購、墊資施工、延期付款或拖欠等方式形成的，用于公益性項目，由非財政資金償還，且地方政府及其全額撥款事業單位未提供擔保的其他相關債務。 張俊偉稱，2010年前後，由於監管部門收緊融資平台貸款，有些政府就開始依托國有企業搞基礎設施建設融資，即政府拉著國有企業出面貸款，政府以後用收費來還。 財政部駐深圳財政監察專員辦在債務專項檢查中發現，國有企業融資建設公益性項目、政府無擔保無承諾的情況，雖然表面上與政府無直接聯繫，但政府作為企業的惟一股東，實際上仍存在資源特殊配置等潛在兜底責任。 此外，新一輪審計覆蓋的政府層級 擴大至鄉鎮。審計涉及的主要單位包括財政管理辦公室、經濟管理指導站、鄉鎮衛生院、防疫保健站等，經濟發達地區還包括融資平台公司等其他債務單位。 張俊偉認為，把鄉鎮債務加進來有利於獲得全面情況，很多鄉鎮也搞土地財政、債務借貸，特別是經濟基礎較好的地方的鄉鎮，搞基礎設施建設很多。 安徽一位市級財政局人士接受財新記者採訪時說，現在鄉財都是縣管，鄉鎮自行舉債的應該不多。過去幾年也一直在化債，義務教育債的化債結束了，鄉村墊交稅費債務也剩沒多少了，還有的應該是醫院、交通方面的， “但問題 是鄉鎮財務管理情況很亂” 。 債務管理軟肋 新一輪政府性債務審計開始後，有基層審計人員感嘆“審計向統計靠攏了” 。 全國範圍的債務審計固然能夠摸清底數，但更重要的還是要建立常規的政府性債務統計管理制度。 上述安徽市級財政局人士認為， “說到底還是因為家底不清” ，之所以五級政府一塊審，就是要摸清到底有多少債，財政、審計部門一直都說不清。 債務管理的軟肋之一是，歸口管理部門不夠明確。財政部、發改委、銀監會、 人民銀行都對政府性債務有監管之責，都從各自的角度對地方政府性債務進行調查統計。 “大家都在管，但實際是大家都管不全。 ”上述安徽市級財政局人士說。 安徽省政府7月19日發佈的 《關於進一步加強政府性債務管理的意見》指出，財政部門是政府性債務管理牽頭部門，會同有關部門提出債務規模控制意見，編制債務收支計劃，建立風險預警管控機制，負責政府性債務統計等日常管理工作。近日安徽省財政廳還成立了政府債務管理辦公室。 上述安徽市級財政局人士說，新成立的政府債務管理辦公室，雖然是正處級機構，但是副廳級領導來負責，級別較高，而且要求地方也要成立相應的機構。 財政部駐山西財政監察專員辦副調研員王守清，年初在財政部網站撰文也建議，儘快出台具體辦法，明確政府性債務的立項審批部門和歸口管理部門，既避免各部門自行舉債導致難以掌控債務規模，也能解決債務統計不完整、不准確和不及時等問題。 債務管理的軟肋之二是，統計口徑不一，數據爭議較大。多家機構認為，截至2010年末地方政府性債務10.7萬億元，是偏緊的口徑。若考慮 BT、信托、墊資等債務，規模遠不止此。 招商證券估算，目前地方政府性債務規模在15萬億元左右。國務院發展研究中心在新近出版的 《中國中長期負債能力與系統性風險研究》一書中估算，地方政府債務為14.8萬億元，再加上養老金債務、國債、政策性銀行金融債、國外債務及原鐵道部債務，累計債 務餘額45.9萬億元。 財政部近兩年一直三令五申要求各地上報債務數據，並組織專項檢查，希望實現對地方政府性債務的全口徑管理和動態監控。但基層政府的心態頗為複雜而微妙， “報少了，怕中央承認的債務就那麼一小塊；報多了，怕挨批。 ”上述安徽市級財政局人士說。 2011年4月，財政部向各地下發“地方政府性債務管理系統統計匯總子系統” 。此後債務管理系統不斷完善，2012年6月完成了其他功能的開發，強化了債務管理、統計查詢和數據分析等功能，並在全國財政系統推廣使用。 上述安徽市級財政局人士說，財政部的債務統計系統確實在用，統計的還是挺詳細，貸款合同號、貸款利率、時間等所有要件都很清楚，但是不包括BT和BOT這類，可能統計中也涉及到，但是沒區分舉債方式。 王守清認為，地方政府性債務管理系統的數據填報口徑已下發幾年，隨著時間推移，有些口徑已發生較大改變，如自收自支的公用事業單位是否應該填報；拖欠工程款以何時的數據填報，其產生的滯納金和利息是否應記入債務；公益性事業單位尤其是醫院因自身經營活動發生的債務是否應計入等， “亟待從制度層面明確詳細的填報口徑” 。 新一輪審計工作的內容還包括，核實截至2013年6月底，財政部門《地方政府性債務管理系統》中政府性債務餘額的準確性，反映財政部門錯報、多報政府性債務情況。 上述安徽市級財政局人士指出，以前財政部債務管理系統有一些風險指標，但有的地方沒嚴格地對風險指標進 行控制，超過預警線就超了，並沒有管理。這次審計完，如果有指標超過預警線，估計就不讓再發債了。 為改革鋪墊 市場已基本消化新一輪債務審計在短期內的心理衝擊。債務審計的主旨並不是著眼于短期調控，更是意在中長期控風險和促改革。多家地方審計部門在部署債務審計工作時指出，目標是提出促進加強政府性債務管理、建立規範的舉債 融資機制、有效防範和化解潛在風險的意見和建議。 申銀萬國首席宏觀分析師李慧勇分析，再次對政府性債務進行摸底，是為新一屆政府解決地方政府的融資問題和財稅體制改革做鋪墊。公衆期待且正在醞釀中的多項財稅改革，包括調整中央和地方政府支出責任，建立地方政府規範的舉債融資機制，以及逐步化解存量債務，都得建立在摸清各級政府的政府性債務底數、瞭解各級政府真實財力和負債水平的基礎之上。 銀河證券首席經濟學家潘向東認為 一旦債務風險得到清查，不僅能夠減少各種估算的干擾，還有助于針對性地對風險進行隔離、消化，有助于未來在對債務風險的控制與處理上達成一致意見。 目前很多地方政府已經面臨較大的償債壓力，借新還舊較為普遍，甚至有些地方已開始“借新還息” 。 對於如何化解存量債務，張俊偉認 為，很多債務是用于建設基礎設施，建設期限和貸款期限有嚴重的期限錯配。 如果能夠完善政府債務管理制度，允許債務由隱性變成顯性，在全部公開化的基礎上，可以進行債務重組。例如，把三年期的債務轉換成更長期限的債務，使政府在各年度的還債壓力較均勻，降低債務償還集中度。 國泰君安債券分析師徐寒飛認為，未來中央對地方政府性債務處理的方法很可能是中央、地方和投資者三方共同承擔。而且，為緩解地方政府的償債壓 力，低成本的市政債以及更為創新的金融工具，可能作為部分的替代融資工具以替換當前的高息融資工具。 未來，推進新型城鎮化和加強城市基礎設施建設，在融資渠道多元化的同時，地方政府仍然需要舉債，建立規範的陽光化舉債融資機制不能再拖。上述安徽市級財政局人士說，以前中央就說“堵後門、 開前門、 修圍牆” ，這次審計完，估計以後前門怎麼開也能有個底，以後要麼是直接發債，要麼是靠規範的土地儲備融資。 新一輪審計沿用了2011年審計的債務風險指標，包括債務率、償債率、逾期債務率和借新換舊率。 “如果風險指標超了，原則上就不給新增債務了。 ”上述安徽市級財政局人士說，不過實際中也會有很多討價還價，有的地方政府會說“我這裡雖然債務率高，但是發展快、償債能力很強” 。 他認為，債務管理由同級政府來做肯定管不好，同級人大批准也是沒有用，可能就是上級管下級政府能管住。 在現行的政績考核體系下，僅通過債務風險指標對地方政府性債務進行規模管理，還遠不夠。財政部駐深圳財政監察專員辦建議，加強債務管理績效評價，將地方政府性債務管理納入政府幹部考核，並建立地方政府舉債問責制度，對政府負債管理混亂、過度負債行為，追究相關地方政府和當事人的責任。 湖南年初出台的《關於規範和加強政府性債務管理的意見》 ，將政府性債務管理工作納入領導幹部考核。安徽版的 《意見》提出，全面評價政府性債務項目的社會經濟效益、功能作用以及債務資金使用等，形成績效評價報告；並將政府性債務管理納入省政府對市政府目標管理績效考核和縣域分類考核。 對此，財政部財政科學研究所金融室主任趙全厚指出，債務績效評價尚在初期嘗試階段，目前還沒有在全國範圍形成共識。他認為，應關注兩方面，一是是否該舉債；二是舉債的性價比如何。 而且債務可持續性比資金運用的性價比更重要。 本刊見習記者劉卓哲對此文亦有貢獻 | ||||||