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民航空域超負荷 成為中國航班惡性延誤的變壓器危機已在地面爆發，正在空中醞釀 ◎ 本刊記者 梁冬梅 盧彥錚 吳靜 文在中國的機場，有一個飛機上的旅客們耳熟能詳、頗具中國特色的詞經常與航班延誤聯繫在一起， 即“流量控制” 。 所謂流量控制，簡言之，是中國民航的空管部門為保證空中安全，對單位時間內放飛飛機數量實行控制。當這個詞頻繁出現，民航業內人士都知道，空路又嚴重堵塞了。 如同治理地面的交通堵塞一樣，要解決空中大堵塞，要麼限流，要麼擴路。擴路在中國如行蜀道，民航管理部門唯有限流一途。 根據中國民航統計年報，從2010年到現在的四年間，每年都有25% 至28% 的航班因流量控制發生延誤。 實際上， 在民航業內人士看來，這還遠遠沒有充分反映因空域緊張 而引發的航班延誤情況。因為民航的空域資源高度飽和之後，一旦因天氣原因或其他原因發生一兩趟航班延誤，沒有多餘的航路及時釋放，極易形成多米諾骨牌效應，引發大面積、長時間的航班延誤。 流量控制成為導致中國航班惡性延誤的一個變壓器。 流量控制之所以特殊，是因為在全球大部分國家已經實現由民航主導空域管理，空域完全或大部分對民航開放，第三方服務公司或政府下屬的空管機構可以隨時釋放出航路供飛機安全起降和飛行 ；在中國，無論低空還是中高空，主管空域的機構是“國務院、中央軍委空中交通管制委員會” （下稱國家空管委） ，劃設了2個空中禁區、66個空中危險區、199個空中限制區，以及若干個軍事訓練空域。據中國民航局局長李家祥介紹，留給中國民航使用的只有大約20%的空域。 民航的運量已連續幾十年保持兩位數以上的增長，但直到現在，民用飛機仍然只能在國家空管委指定的這20% 的狹窄空域里穿行，起飛與降落受到嚴格限制。為了繞開 軍事管制空域，即使在首都機場這 樣的國際大機場，在很長一段時間里只能從三個出口起降，近兩年才增加到五個。而無論空域多麼緊張，民航新增航線、航路或改變飛行高度層設計均需報國家空管委審批。 從楊元元到李家祥，幾任民航局局長都曾因“民航空域緊張”打報告申請擴大航路，改革空管機制。 近年來，國家空管委也配合民航陸續推出了臨時航線“主動釋放”機制和飛行高度層靈活使用方案，但並未真正放鬆對新增航線、航路的管制。從民航局到機場、航空公司，民航業內人士對解決空域管理問題 幾乎已不抱希望， “除非中國最高層下決心。 ”根據財新記者調研，在日本、印度和美國，都曾發生過因民航空域資源緊張和軍民信息不對稱導致的空難。這些國家在空難之後開始了空域管理體制的改革，主要的方向就是軍方逐漸讓出對空域的主導權，並將天空部分或完全向民航打開。它們遵循的是一個共同的原則——空域靈活使用，即在空域信息透明的基礎上，不再嚴格區分軍方與民用的空域，而按照用戶需求靈活分配。 在美國，由軍方管控而對民航有限制的空域只有約20%。即使是這20% 的空域，也只有軍事訓練進 行時才對民航設限。理論上， “商業航班可以使用幾乎所有空域” 。 同為發展中國家的印度，國防部與民航部經過十多年的討價還價之後，終於在2013年3月達成協議，由印度內閣安全委員會（CCS）通過了民航部提出的“空域靈活使用”原則框架。前提條件是“確保系統中有足夠的保障措施，防止軍事信息的無意泄露” 。 在日本和歐洲，開放天空的難度更高。這是因為日本民航局要談判的對象，不只有日本的自衛隊，還有駐日美軍——它在日本設立的橫田基地，占據了位於首都東京以西的橫田空域。歐盟則依靠歐洲空中導航安全組織（EuroControl） ，要在大大小小20多個不同空管體制的歐洲國家之間實現“統一天空” ，即在信息共享基礎上實現空域的靈活使用。 上述國家打開天空的難度都不比中國小。但據中國民航局空管局副總工程師文立斌的研究，全球大部分國家都已實現由民航主導空域管理，以及推行空域靈活使用的機制。中國何時能邁出這一步？ 在中國，今年夏天航班延誤的情況格外嚴重，各地機場群體性暴力事件頻發。危險沒有在天空出現，已先在地面爆發。 ——編者 2013年7月20日晚，浙江榮鵬進 口有限公司總經理李小朋在蕭山機場遭遇了一次因“流量控制”引發的嚴重延誤。他在次日清晨6時47分“忍無可忍”發了一條微博。 李小朋乘坐的從杭州飛往張家界的9C8599次航班，原本應在20日19時15 分起飛。因“流量控制” ，飛機起飛時間先是更改至23時左右，隨後因部分旅客與春秋航空就賠償問題發生爭執拒絕登機，導致當晚航班被取消。直到21 日早晨7時15分，飛機才起飛。至此，9C8599次航班已延誤12個小時。 家住北京天通苑的王先生更慘。7月8日、9日，他花了近30個小時才從北京飛到三亞。先是晚點17個小時，凌晨零時30分從首都機場起飛，隨後又先後備降廣州白雲機場和海南海口機場，直到次日13時30分才到三亞鳳凰機場。 王先生遭遇的是一次大面積的航班延誤。國航在7月8日當天連續取消230 架次航班，延誤4小時以上的航班達118 架次。7月9日，首都機場共取消航班233架次，延誤1126個航班，延誤率達77%。此前國航還曾報告稱，2013年6月因雷雨天取消航班共1200架次。 在漫長的等待中，部分焦躁的旅客將怒火發泄在了航空公司地面服務人員身上。怒罵、推搡、毆打……群體性暴力事件在中國各個機場頻繁上演。 2013年7月6日，上海虹橋機場的旅客因航班延誤，與航空公司地服人員發生衝突，兩名旅客將一名工作人員打倒在地，造成後者軟組織挫傷。今年上半年，北京、上海、昆明等十多地機場均出現因航班延誤引發的旅客衝突。 從2010年以來，幾乎每年的夏天都會成為航班延誤的爆發季。表面上，雷雨是導致夏季航班延誤的罪魁禍首。實際上，雷雨只是誘發因素之一，航班延誤之所以在中國發展到如此嚴重的程度，更重要的是空中航路已嚴重飽和，以致因其他原因導致的航班延誤很快引發連鎖反應。 “現在繁忙機場已經沒有 多餘的空域資源了。以首都機場為例，現在每天航班起降量1500架左右，基本上一分鐘一架飛機。只要有一小時的雷雨天氣，就會有大量航班延誤。 ”中國民航局一位不願透露姓名的官員說， “現在，最令民航局頭疼的就是航班延誤，由此導致旅客暴力衝突，甚至拒不下機。 ”在中國，民航官方統計的航班准點率已連續三年低於80%，2012年更降至歷史新低——74.83%。 這個數字無人相信。 實際上，據深圳機場一位內部人士介紹，天氣好的情況下，准點率有50% 就不錯了 ；天氣不好，只有20%-30%。 美 國 航 空 數 據 網 站FlightStats 最新的一組數據顯示，在全球35個國際機場的6月航班准點率排名中，北京首都機場、上海浦東機場准點率分別為 18.30%、28.72%，全球墊底。 隨著高鐵網絡的建成和航班延誤的加劇，越來越多的旅客正在逃離機場，湧向高鐵。在被管制的天空下，中國民航業危機四伏。 航空公司兩頭受氣 民航局每年都專項治理航班延誤，為什麼收效甚微？ 板子被打在了航空公司身上。 根據官方統計，2012年航班延誤中有38.5% 因航空公司原因導致，有25% 因流量控制導致，有21.6%因天氣原因，另有14.9%由其他原因導致。 流量控制在航班延誤中的實際分量要更重。民營機構飛友網曾以一家中型航空公司為例做調查，結果顯示： 2010 年6月，這家航空公司延誤原因中，前續航班晚點占到43%；出發機場和目的地機場流量控制合計占到35%，天氣原因占5%，其他原因占17%。負責統計的飛友網公司主管告訴財新記者，在前續航班晚點的原因統計中， “流量控制”也占了“絕大多數” 。 統計數據的主要差異就來自前續航班晚點。一家航空公司管理人員告訴財 新記者： “因為空域緊張，一旦首架航班因天氣或流量控制延誤，後續航班也會延誤。民航局把後續航班延誤的原因算在航空公司頭上，要航空公司挖潛。 ”他介紹說，大部分由航空公司導致的航班延誤是因為飛機需要維修，但中國的航空公司普遍成立時間不長，新飛機比例較高，很少需要長時間檢修。真正因航空公司原因導致的延誤並不多，但航空公司成了整頓的靶子。航空公司要為延誤支付額外成本。它們與旅客一樣，也是空域管制的受害者。航空公司的工作人員不僅因此加班加點，還要遭受乘客的責難甚至暴力。近日，一張“空姐跪求正點”的圖片在網絡上瘋傳。 據春秋航空新聞發言人張 武安介紹，在李小朋遭遇的這次延誤中，春秋航空要為180 名乘客安排食宿和交通，多付出大約3萬元。此外，飛機在機場等待，公司安排備份運力等也需付出額外成本。現在，在航班容易延誤的季節，如暑期雷雨季及冬天冰雪天氣多時，公司會派六個臨時應急小組，共100多人，到延誤明顯的機場做地面服務配合工作。 在乘客看來，很多衝突的發生在於航空公司的溝通問題，如果能夠提前告知乘客延誤信息，或者明確等待時間，及時安排補償和住宿，都會有效減少暴力衝突。但是，張武安對此表示無奈，因為在絕大多數情況下，航空公司也和乘客一樣，什麼都不知道，能做的很少。 隨著近年航班延誤問題的惡化，民航局一直在採取措施。2013年7月11日，民航局召開半年度電視電話會議，針對 今年引發全社會關注的航班延誤問題，下半年將把開展航班延誤全行業專項治理作為重點工作， “對航班延誤責任單位要加大處罰力度” 。主要措施是強化航空公司管理，其中包括對航班正常率排名靠後的將進行處罰，引發群體性事件的延誤航班甚至可能被取消 ；提高航班運行效率，減少虛占航線，對常年不飛的航線取消下一次申請的權利等。此前的2010年，民航局還曾出台有關航班延誤承運人的服務和補償規範。 2013年7月下旬，在今年航班延誤引起全社會關注之後，國務院聽取了有關航班延誤的緊急匯報。匯報後，民航局召開專門會議研究應對之策，並迅速出台了一項被稱為“不限起飛”的新政策，即北京、上海等八個流量最大的機場今後除天氣和軍方活動外，將不受目的地機場的流量控制影響按原定時間起飛。民航局7月26日下發內部文件強調，民航系統要“多找主觀原因，少談客觀原因，多幹實事，少講空話” 。在緊急推出“不限起飛”的措施以應對輿論壓 力和上層關切的同時，民航局也私下與行業媒體溝通，希望保持低調，不要對相關政策過度解讀。 一位曾在航空公司工作多年的業內人士說，類似專項治理工作已持續多年，效果有限。在他看來，此次“不限起飛”政策也只是為了緩解公衆情緒的無奈之舉，將皮球又踢給航空公司，不可能真正解決航班延問題。按照新規定，過去因目的地機場“流量控制”而不能起飛的飛機現在可以由航空公司決定是否起飛，這很可能只是讓過去在機場等候的乘客變成了在空中等待降落。讓飛機在空中盤旋增加了空管壓力，既不環保也不安全。另外，新政策針對的是北京首都、上海虹橋、上海浦東、廣州白雲、深圳寶安、成都雙流、西安咸陽、昆明長水機場等八大機場，空管部門可能會優先保障這八大機場飛機的起降，而延長對其他中小型機場的流量控制。 曆年治理之下，全國航班准點率並未提高， 反而在2012年跌至五年來最低。 前述民航局官員在接受財新記者採訪時 坦承， “航空公司的服務當然有不到位的地方，但航班延誤最根本的原因還是空域資源不夠。 ” 看得見與看不見的後果 因空域受限，首都機場多年來只有三個走廊口，近兩年才增至五個。 歐美國家大部分機場已實現無走廊 口的飛行起降 民航上下向來回避在公開場合討論空域問題，寧可在統計數字上維持“准點起飛”幻象——2010年前，官方的准點率長年在80%以上，與公衆感受大相徑庭。 這一數字得以維繫，一方面是民航管理部門一直在現有空域下通過增加飛行高度層設計等方式努力擴充航線和航路 ；另一方面則得益于其獨特的統計口徑，即以關艙門時間作為準點起飛的標準。以至於很多航空公司為保證准點率，不惜將乘客趕上飛機後關閉艙門在機場滑行。有時滑行時間長達數小時。 2010年春夏的航班大面積延誤，撕破了這種假象。這一年的民航准點率第一次降到75.8%。這還是一個受到嚴重質疑的數據。多位民航業內人士認為，中國真實的准點率或在30% 左右（詳見本刊2010年第40期“空中大堵塞” ） 。 在此之後，民航要求進一步改革空域管理體制的聲音漸漸強烈起來。 中國民航業脫胎于空軍。直到1980 年3月5日，國務院、中央軍委發出《關於民航總局不再由空軍代管的通知》 ，民航系統才逐漸從軍隊脫立。 軍民分家後，空管體制改革提上議事日程，原計劃分三步走，先將民航航路、航線交還民航指揮，最終實現空域合署指揮。直到現在，只完成前兩步。 1993年，國務院、中央軍委將北京 - 廣州 - 深圳航路交由民航管制指揮試點，走出改革第一步。1994年，民航成立了空管局負責指揮調度轄內的航路航線。但直到2000年6月30日，民航才分期分批獲得了全部民航航路航線。 在改革之初，中國曾有意學習國際經驗，設立一個高級別的軍民共管的空域管理機構。1986年1月，在民航局之外，由國務院和中央軍委共同組建了國家空中交通管制局，翌年即撤銷，同年成立的國務院、中央軍委空中交通管制委員會（即國家空管委）成為空域管制最高機構。這一機構實際由軍隊主導，辦公室設在總參謀部，具體工作由其協調，人員也主要來自軍隊。據熟悉中國空管歷史的業內人士介紹，現在空中航路管理由國家空管委負責統籌協調，實際運作中還需得到各大軍區及空軍的支持。民航下屬的空管局只負責民航內部航路航線的指揮和協調。 建立軍民共管並充分利用空域的國家層面管理機構，仍任重道遠。 據《飛行基本規則》規定，中國的飛行管制， “由中國人民解放軍空軍統一組織實施，各有關飛行管制部門按照各自職責分工提供空中交通管制服務。 ”中國整個空域共劃設2個空中禁區、66個空中危險區、199個空中限制區，以及若干個軍事訓練空域。部分訓練空域在航線上方或下方，通過建立高度差的辦法避免軍民航飛行衝突。民航航線、航路及機場設置的飛機起降方向，均需繞開這些特殊空域。由此，中國的天空被嚴格分割成了民用和軍用兩部分。 由於空域管理由空軍組織實施，民航新增航線、航路或航空公司申請在新的高度層飛行，均需提出申請後由國家空管委審批通過才能執行。民航在日常飛行中也要接受嚴格管控。如遇到雷雨等特殊天氣需要繞飛，需空軍批准。 在管制之下，中國民航控制的空域有多大？根據民航局局長李家祥2011年3月在全國“兩會”上的說法，是20%。 美國民航佔有全部空域的80% 以上，近年更升至90%。也是在此次“兩會”上，李家祥第一次公開承認，航班延誤的直接和根本原因是空域受限。 空域受限不僅制約了民航發展的空間，也限制了民航應對各種惡劣天氣和突發事件的靈活性。 首先是中國主要機場的容量和調度能力已近飽和。由於周邊空域受限，中國的很多機場都有走廊口設計，相當于高速路的進口和出口，起降飛機必須按規定線路和方向進入。因此，機場的擴容不僅僅取決于跑道和航站樓的擴張。 一位航空公司高管表示，如果機場空域無法增加，僅增加地面跑道，只能讓更多飛機停留在機場等候流量控制。以廣州白雲機場為例，其遠期規劃包括了五條跑道，如果同時運行，日均飛行量將達到1685架次，高峰小時將達147架次，遠高于現在的小時標準數48架次。首都機場多年來只有三個走廊口，近兩年才增至五個。相比之下，歐美國家大部分機場已實現無走廊口的飛行起降。 航路、航線也因空域限制發生擁堵。 受航路容量的影響，京廣、滬廣航路經常發生流量控制。2009年，廣州機場因流量控制導致延誤的航班為32668班，航班延誤架次約為2004年的3倍。 “美國如果出現這樣的擁堵，就會開放新的平行航路。 ”前述民航局官員指出， “京滬航線也是擁堵嚴重的航線，開闢平行航路講了好幾年了，到現在也沒開通。 ”民航在經過近30多年的高速增長後，已接近現有空域資源的上限。在2010年6月21日舉行的全國政協民航調研座談會上，民航局空管局副總工程師文立斌表示，目前中國民航的航路航線總距離約16.4萬公里，五年來年均增長率僅約2.6%。而中國航空公司年航班總量已從2003年的81.6萬班上升至2009年的175萬班，年增幅高達13.5%。 空域改革一步三歎 無論是臨時航線還是平行航線安排，空管體制不做根本改革，難以解決民航空域資源緊張問題 擴充航路的努力一直在進行，但主要體現為民航在已有空域下挖潛。這樣的擴容遠遠跟不上民航實際的流量增長，而且未來挖掘空間很小，效果越來越差。 2007年11月，民航在獲得國家空管委批准後，將國內8400米至12500米高度範圍內的飛行垂直間隔由600米縮小為300米，飛行高度層由7層增加到13 層。這一空域是民航飛機的主要飛行高度。這次擴容一定程度上緩解了空中擁堵狀況。2007年四季度，航班准點率從三季度的81.25% 提高到84.22%。當年航班准點率達到83.09%，是從2005年到2009年的五年中的最高點。 隨著民航流量增加，航線很快又不夠用了，2010年航班准點率降至歷史新低——75.8%。2010年開始，民航與國家空管委協商，開始試行臨時航線釋放。 據民航空管局工會主席蘇玲介紹，2010年世博會期間，空軍釋放了部分臨時空域，有效緩解了華東地區航班延誤的狀況。 2011年4月，民航空管局獲准將上海和北京區域的管制高度層從原來的8400米往下調整至7800米。兩個月後，又放開了石家莊進近管制區，並將沈陽空中禁區調整為空中限制區。當年年底，華北地區空域優化方案正式實施，新辟和調整40條空中航路，首都機場航班容量每周增加近600架次。 這些措施實施後，空中擁堵問題略有改善，但相對中國民航運量的增長仍是杯水車薪。2011年民航的航班准點率雖回升至77.2%，到了2012年又降至74.83%的新低。 2012年8月，中國開始試行臨時航線使用“主動釋放”機制，即由軍方提前公佈次日民航可用的臨時航線信息，比如春節期間給京滬等繁忙航線多開通一條平行航路等。此後的10月，國家空管委又放鬆飛行高度層管制，8400米以上由民航靈活選擇使用，涉及軍航使用空域的，按規定和協議執行。同時，在排名前30位且只有一條航線連接的機場間增設一條航線。 軍方主動釋放臨時航線，被視做中國空域資源使用方式的重大改革。在“主動釋放”機制採用之前，根據民航局官方數據，截至2010年年底，全國公佈代號的臨時航線共93條，總距離2.9萬公里，已占全國航路航線總距離的18%。 近兩年釋放的臨時航線暫無數據。 一家航空公司負責人在接受財新記者採訪時表示，臨時航線主動釋放機制剛啓動時，情況有改觀，但很快就被民航擴大的需求填滿了。 “這就像在擁堵路段新開一條路，如果車流量太大，很快又堵上了。 ”他說。 前述民航局官員坦承，無論是臨時 航線還是平行航線安排，空管體制不做根本改革，難以解決民航空域資源緊張 問題。民航空管局一位熟悉一線操作的人士解釋原因 ：臨時航線“主動釋放”本意是軍方暫時不用的航線和空域，可以開放給民航使用，類似歐美的“空域靈活使用” 。但這一機制啓動後，操作中仍然是航空公司要使用時由屬地民航空管向軍方申請協調，過程繁瑣。在他看來，這一機制如何落實仍有待規範。 實際數據也顯示，這些舉措效果有限。2012年的航班准點率是五年來的最低，2013年從年初至今，航班延誤程度更是有增無減，惡性事件屢屢發生。在民航業內看來，靠上述修修補補的政策已不能解決中國空域緊張的問題。 放開空域管理的一個難題，是空軍的訓練演習。出身空軍的民航局局長李家祥曾公開表示，中國空域問題之所以難解決，是因為中國空軍沒有海外演習基地。此外，空域信息的透明涉及軍事機密，亦是建立新空域機制的一大障礙。 不過，從美國、歐洲、日本、印度等國家和地區的經驗來看，空域管理有各種不同解決方案（詳見輔文“天空可以共享” ） 。軍隊和民航可以在信息透明基礎上實現對天空的共享，按照各取所需的原則靈活分配空域，關鍵還在於解決這一問題的決心和動力。在中國，這一動力只能來自最高決策層。 接近民航局決策核心的一位消息人士曾告訴財新記者，民航局對於空域緊張的問題，不是不想管，而是“管不了” 。前述民航局官員亦表示“絕望” 。 他稱，民航現在能做的就是提高空管效率，包括將飛行間隔從20公里減少到10 公里，飛行高度層進一步縮小等。此外，民航局也鼓勵航空公司在繁忙航線用大飛機取代小飛機，以通過減少航班數量，一定程度上減少航班延誤。 從1978年至2009年，中國民航運輸總周轉量年均增長17.4%，中國已成為僅次于美國的第二大航空市場。民航局預測，從2010年開始的十年間，中國民航市場需求增速也將保持在年均10.5%- 13.5% 之間。這意味著，如果空域管理不進行根本改革，中國空域的緊張狀態 在未來還將加劇。 中國空管體制改革大事記 1980年3月5日 國務院、中央軍委發出《關於民航總局不再由空軍代管的通知》 ，民航系統從軍 隊逐步脫離 1993年 國務院、中央軍委確定將北京-廣州 -深圳航路交由民航管制指揮試點。後分期分批將全國航路和部分飛行繁忙的航線升格為航路後交由民航管制指揮，航路外由軍航負責管制指揮，實現“一個空域內，一家管制指揮” 1994年4月1日 北京-廣州-深圳航路正式交由民航管制指揮，完成中國空管體制改革第一步 1995年 國家空管委下發《我國空中交通管制體 制第二步改革實施方案》 2000年6月30日 完成空管體制改革第二步，全國空中航 路全部交由民航管制指揮 2001年8月 民航第二次縮短垂直管理層，在6000米至8400米高度範圍內，將飛行垂直間隔 由600米改為300米 2007年11月 民 航 第 三 次 擴 容， 在8400米 以 上、12500米以下的空域縮小飛行高度層垂直間隔，飛機巡航高度層由7個增加到 13個 2012年8月 中國試行臨時航線使用“主動釋放”機制 2012年10月 國家空管委放鬆飛行高度層， 8400米（不含）以上均由民航靈活選擇使用，涉及軍航使用空域的，按當地規定或軍民航協議執行。同時在排名前30位且只有一條航線連接的機場間增設一條航線資料來源： 財新記者根據公開資料整理 | ||||||