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60年間，底特律從世界汽車工業之都，淪為美國歷史上申請破產保護的最大城市◎ 本刊特派華盛頓記者 唐家婕 ? 記者 李增新 文“看過美國的僵屍電影嗎？ 現代時尚但棄置的辦公 大樓，燒毀的廢棄建築，空蕩蕩的商場，沒有人煙的景象，就是現在的底特律。 ”28歲的佈雷西（Rick Bracy）這麼形容他的家鄉。 曾被喻為“世界汽車工業之都” 、美國第四大城市的密歇根州底特律市，面對超過180億美元的龐大債務，終於在7月18日州長斯奈德（Rick Snyder）同意下，向美國聯邦破產法院申請破產保護，成為美國迄今為止申請破產保護的最大城市。 當地的退休人員、勞工與退休基金委員會擔心津貼遭削減，試圖阻擋這項 破產申請。但是經過7月24日的聯邦破產法院聽證會，破產法官駁回了債權人的訴訟，也代表破產保護的申請案將繼 續進行。 “大家都覺得破產很負面，其實它只是反映現實，傳達出我們已經扛不住那些債了。 ”負責處理底特律破產的“緊急狀態管理人”奧爾（Kevyn Orr）說。 隨著汽車工業的蕭條、地方財政困難，底特律的失序情況已經持續好幾年，警察、消防隊、救護車、公園、圖書館，這些基本的公共服務，早在這個城市失去作用。州長斯奈德說，城里有40% 的街道路燈不亮；只有三分之一的救護車真正在服務。此外，底特律的犯罪案件只有8.7% 得到解決，而密歇根全州平均為30.5%；從居民報警到警察到達現場平均需要58 分鐘，全美平均時間為11分鐘。底特律警方負責人提到，當地警務處警官缺口達700人，因此他們只能處理最嚴重的罪案。相比殺人案來說，偷竊、入侵等小案子只能排在後頭。 “我們走到城里的街區玩耍，警察會直接把我們趕走，他們的理由是這裡不安全，別讓自己陷入麻煩。 ”佈雷西回憶道。而他的姐夫雖在城里會計公司上班，卻選擇居住在交通需近一小時的郊區，為的也是更好的治安與學區。 底特律的人口從上世紀50年代最高峰的185萬人，降至2010年的70萬人，稅基大幅下降。中產階級離開城區。留守在市區的居民有接近三成生活在貧困線下，兩成失業。結果是，房產稅收入在過去五年下降了20%，個人所得稅在過去10年下降了30%。 徵不到稅，市政府的財政問題雪上加霜，大幅削減公共開支的結果，是更大規模的人口外遷。 “三大”汽車廠商中，福特和克萊斯勒也早已將總部移出底特律市。 目前，底特律市內約有7.8萬棟廢棄 建築物、6.6萬間空置房屋，每年發生的火災大約有1.2萬起 ；嚴重犯罪率為每千人17宗，為全美20萬人口以上的大城市中最高。 州長斯奈德說，即使市政府可以增稅來維持市府運作，但是市民根本無力負擔。而且底特律稅率已經達到目前的法定上限， “底特律市民需要和應該 得到一條出路，以免政府的服務越來越糟。 ”底特律的三大汽車製造商通用、克萊斯勒、福特都對該市提交破產保護申請表示支持，認為經過痛苦的金融重組後，底特律會變得更加強大。 置之死地 早在去年3月，評級機構穆迪就將底特律發行的市政債降為垃圾級。2012財政年度結束時，底特律財政赤字超過3.26 億美元。 2013年3月，州長斯奈德宣佈底特律進入財政緊急狀態， “緊急狀態管理人”奧爾接手處理債務危機，試圖幫助底特律走出舉債度日的經濟困境。 5月，奧爾宣佈底特律已“無力償付” ； 6月，他公佈了一份債務重組計劃，指出一些可以變賣的市政府資產和減支方案。 6月14日之後，他繼續與養老金基金和其他債權人商討重組計劃，但剩下的選項要麼是債權人事實上的血本無歸，要麼申請破產保護。在無法達成一致的背景下，他選擇了後者。 底特律申請的破產保護，適用于《美國破產法》第九章，即專門針對市政當局的破產保護程序。市政當局只有在州長批准的前提下，才可提交申請。 接著，破產法院將啓動一個30天到90天的審查程序，以決定該市是否確實因為無力償還債務而申請破產保護，以及利益相關方可以尋求哪些資產補償。 與此同時，所有針對底特律市政府的索償訴訟也將自動中止。 按照美國行政劃分，地方政府包含兩個層級： 縣和市政單位 （municipality） ，後者包括城市、市鎮、自治鎮、村鎮等各種形式。 市政單位在各州的定義差別很大，在有些州，大城市可能直接取代縣。底特律是密歇根州最大城市，隸屬於韋恩縣（Wayne County） ，也是韋恩縣的行政中心。 美國各級地方政府擁有各自的財政預算，市政債是他們重要的融資方式，美國市政債存量約為3.7萬億美元。到7月18日，底特律市政府的應付款超過180億美元，其中包括90億美元無擔保債務（30億美元退休金和60億美元保健及其它退休福利） 。 底特律的問題在於，財政收入已無法按期支付債券利息，融資條件已超過可承擔的範圍。按照奧爾的說法， “從現金流的角度來看，底特律已經破產。 ”而一旦法院核准了底特律的破產保護，奧爾將發起一個債務調整方案，並就這個方案與債權人和法院進行磋商。 在這個計劃中，所有底特律的資產都可能被拍賣，包括底特律動物園，歷史遺跡韋恩堡（Fort Wayne） ，底特律藝術館 中的一些珍藏，比如梵高的畫作等。當然，以兩大養老基金為主的債權人也要承擔相當的損失。 奧爾曾表示，希望在六到八個月的時間內使底特律脫離破產保護。其他市政破產專家說，從已往的案例來看，他們認為這種可能性不大。破產律師朗恩（Cate Long）告訴路透社記者，底特律重建債務的過程可能長達兩年，並涉及多起訴訟。 自2008年以來，美國已有42個地方政府按照《破產法》第九章申請破產保護。以2011年11月亞拉巴馬州傑斐遜縣 為例，由於經濟不振使地方財政受創，再加上不當的再融資操作，以及下水道工程的投資無度，最終負債40多億美元，是美國史上的第二大城市破產案。但兩年多過後，該縣仍未脫離破產保護。 產業興衰 20世紀初，汽車工業在底特律冉冉升起。 隨著亨利 · 福特（Henry Ford）在租用的廠房里製造出第一輛汽車，福特汽車公司于1903年成立，推出了大衆能夠承受的 T 型轎車，更創造獨步全球的大規模生產流水線模式。 1920年，以福特汽車為首的汽車產業群，佔有全世界90% 的汽車市場。高額的工資及福利，吸引了來自美國南方的大量居民，使底特律人口在20世紀上半葉急劇增長，到上世紀50年代達到鼎盛，人口超過180萬，名列當時美國第四大城市。 在汽車三大巨頭的帶領下，底特律的城市發展走向高峰，美國第一條水泥馬路、第一座紅綠燈、第一條高速公路、第一家百貨商店，都出現在此。 不過，隨著人口大量移入，問題也接踵而來。 首先是勢力龐大的汽車工會，爭取高福利的同時常出現勞資衝突，擾亂社會秩序；到了上世紀六七十年代，美國種族問題尖銳對立，種族騷亂和廢除種族歧視法案，又導致白人大量逃離底特律。這十多年間，底特律城市人口銳減近30%，許多被遺棄的建築成為毒品、犯罪的溫床。 到上世紀70年代，受到石油危機的衝擊，高耗油量的美國汽車難以與日本、歐洲品牌競爭，嚴重削弱了底特律重工業製造中心的地位。2008年石油價格再度飆升，隨後金融危機到來，底特律的汽車行業瀕臨破產。2009年，美國總統奧巴馬特別成立拯救汽車業項目小組，通用與克萊斯勒都曾在政府支持下遭破產保護六周，福特則是經歷徹底的內部重組，大幅削減負債及成本，才逐漸走上正軌。 財赤沉疴 當地的《底特律新聞》分析，底特律的破產有多重原因，且環環相扣。 首先，城市發展缺乏明確路線圖，只靠單一汽車產業有風險；而官僚體系受制于龐大的市府員工和退休員工工會選票壓力，使削減福利、養老金和改革困難重重 ；再加上人口大量外移，稅收不足、財政收入下降就成了底特律破產的最直接原因。 根據美國城市聯盟（NLC）的資料，美國市政財政收入已經連續六年下降，其中所得稅收入連續三年下降。 雖然房地產市場複蘇明顯，但根據以往經驗，其對稅收的拉動效果有18個月的時滯，危機後至今，美國房產稅收入連年下滑。 市級地方政府手中的現金占財政支出的比例，從2007年的50% 下降至2012年的13%，為1996年以來最低。 而在聯邦政府減支的背景下，底特律的上級州政府無力支持。在2009年的8800億美元財政刺激中，有三分之一的資金流向各州政府，讓他們解決自身和下級地方政府的資金問題。 由於美國兩黨無法就削減赤字達成共識，今年3月開始的“自動減支”將在年內削減約850億美元支出，各級政府更不可能指望聯邦財政支持。短期看來，即使美國經濟正在複蘇，也很難立刻改善各級政府的財政狀況。 自美聯儲主席伯南克發出退出量化寬鬆的信號以來，美國長期國債收益率已經從半年前的1.6% 上升至2.6% 左右。 市政債收益率甚至之前就已顯著上升，6月5日的那一周各市政債券基金有約數 十億美元淨流出。 在底特律市政府對養老基金的負債 中，有三分之二是用來支付已退休人員的各項福利。美國民主、共和兩黨在如何改變美國稅收體系複雜、低效的問題 上，仍僵持不下。 目前購買市政債券可以享受所得稅抵扣，美國總統奧巴馬提出彌補稅收漏洞，降低或取消多項抵扣政策。 此外，在申請破產前的談判中，奧爾提出底特律債務中5.3億美元的一般責任債券（general obligation bond） ，也要承受大幅損失，這在市政債歷史上是第一次。 美國市政債券可粗略分為兩類 ：收益債券（revenue bond）和一般責任債券。收益債券是規定好某一種或幾種稅收收入用來支持償債；一般責任債券則是基於發行人（地方政府）的“十足信用”擔保，即政府將採用一切可能的稅收收入支付債券的本金和利息。後者往往被視為更安全的資產，也因此享有更低利率。 奧爾的提議，受到了評級公司穆迪的支持，認為這是“劃時代”的舉措之一，可以幫助底特律化解危機。 美國智庫布魯金斯學會的卡茨（Bruce Katz）撰文寫道，美國應通過重新扶持底特律站起來，獲得一個產業轉型、財政分配以及跨黨派合作的啓示。 “經過一段時間的國家動蕩和黨派鬥爭，讓我們通過為底特律增加就業、產業轉型和經濟增長來拯救我們的國家。 ” | ||||||