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地方搶建城市群

城市群無疑是新一輪城鎮化的重要載體。隨著新一屆中央及地方政府的開始運作，城市群這一概念逐漸成為中國新型城鎮化的關鍵詞之一。

6月26日，十二屆全國人大常委會第三次會議舉行了第一次全體會議，國家發改委主任徐紹史在會上作了關於城鎮化建設工作情況的報告。談到城市群，徐紹史表示，要優化提升東部地區城市群，培育發展中西部地區城市群。

此前曾有消息稱，未來國家級的城市群將增加到5個，即已有的長三角城市群、珠三角城市群和環渤海城市群，再加上有可能即將升格的另外兩個城市群——長江中游城市群和成渝城市群。有報導稱，為了爭取國家級指標，這兩個城市群群內的城市正抱團突圍。

除了爭奪國家級的城市群，各省級政府也在今年年初的省級城鎮化規劃中開始佈局省內的次級城市群。根據經濟觀察報記者的採訪，各地已掀起了一番搶建城市群的熱潮。對此，專家提醒說，城市群的建設要尊重市場規律，避免新一輪的「圈地運動」。

地方發力搶佔先機

城市群是中國城鎮化的轉向，即從「集中優勢發展特大城市」到「以城市群為載體，發展中小城市和小城鎮」。徐紹史表示，要用綜合交通網絡和信息化網絡把大中小城市和小城鎮連接起來，促進各類城市功能互補、協調發展。

經濟觀察報記者獲悉，從2011年開始，國家發改委就已會同國土資源部、住建部、財政部、公安部、民政部等14個部委，研究制定面向2020年的中國城鎮化發展規劃。這一規劃計劃將在今年內完成公佈，其中將涉及數十個城市群的規劃。

其實，在2011年發佈的《全國主體功能區規劃》中，早就確定了21個主要城市化地區，這被認為是未來國家主力打造的城市群名單。此規劃提出，要推進這21個地區的重點開發，形成若干新的大城市群和區域性的城市群。

然而，在國家層面、地方實踐和學界，對城市群的表述不盡相同。

根據國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長肖金成的研究，中國已形成了十大城市群，即長三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、遼中南城市群、山東半島城市群、海峽西岸城市群、長江中游城市群、中原城市群、川渝城市群和關中城市群。

肖金成透露，以2009年的統計數據為例，這10大城市群的面積佔全國國土面積的11%，承載人口是39.24%，GDP佔全國的比重接近2/3。他認為，未來中國還將形成湘東、江淮、北部灣、吉林中部、黑龍江西南部以及新疆天山北坡6個城市群。

中國科學院地理科學與資源研究所2012年完成的《2010中國城市群發展報告》則描繪了另一個城市群圖景。報告稱，中國正在形成23個城市群，它們將呈現為「15+8」的空間結構格局，其中15個為達標城市群，還有8個是尚未達標的城市群。

而在地方的實踐中，城市群又是另一番樣子。城市群的範圍基本上為當地城鎮化率目標的現實體現，因此出現了與國家規劃或學界觀點重合，又有所不同的景象。為了完成當地的城鎮化率指標，地方已經開始搶建城市群。

《河北省住房和城鄉建設事業發展第十二個五年規劃綱要》稱，河北省將建設「兩群一帶」，以承德、張家口、廊坊、保定為主體構建環首都城市群，以石家莊、衡水、邢台、邯鄲為主體構建冀中南城市群，以秦皇島、唐山、滄州為主體構建沿海城市帶。

今年1月份，山東省政府也發佈了《山東省城鎮化發展綱要(2012-2020年)》，提出到2015年，全省城鎮化率達到56%，並基本形成山東半島城市群、濟南省會城市群經濟圈、黃河三角洲城鎮發展區和魯南城鎮帶一體化快速發展新格局。

提出類似計劃的還有其他省份：比如四川省提出了打造四大城市群的目標；湖北提出了以武漢為核心的「8+1」城市群規劃；湖南則提出了以長株潭為核心的「3+5」城市群計劃……它們的發力都是為了在新一輪城鎮化中搶佔先機。

打造省內新增長極

省級政府熱衷於佈局區域性城市群，市縣級政府熱衷於加入城市群，其外因無外乎城鎮化率的壓力。另外，在區域經濟日益一體化的今天，中國的諸多省份已經出現了嚴重的區域發展不平衡狀況，佈局次級城市群，打造省內新的經濟增長極是讓區域發展重歸平衡的途徑。

根據去年召開的四川省住房城鄉建設工作會議，目前四川省城鎮化的問題是城鎮化水平差異加大，有的城市城鎮化率已超過60%，但仍有些地區城鎮化率未超過40%。到2017年，四川省城鎮化水平的目標是城鎮化率要超過50%，實現城鎮人口超過農村人口的結構性轉變。

關於城市化空間佈局，四川省發改委主任唐利民坦承，四川省內的城市結構不合理。在浙江、江蘇、山東等省份都有兩個及以上的大型城市，但在四川省，成都一家獨大。「除了成都外，四川還需要培育新的增長極。」唐利民說。

2011年的數據顯示，成都市全市地區生產總值已達到6950.6億元，佔四川省當年GDP總額的33.1%。四川省決策諮詢委員會委員漆先望表示，四川缺乏除省會城市之外的其他經濟增長極，這將難以帶動全省協調發展。

為此，四川省政府從今年年初開始編制建設「四大城市群」的方案。四川省計劃在省內佈局成都平原城市群、川南城市群、川東北城市群和攀西城市群。根據規劃，四川省有意將川南城市群打造成省內的第二經濟增長極。

談到四川省四大城市群的發展思路，四川省住建廳廳長何健稱，川南城市群與成都平原城市群一同被列入「優先發展」範疇；川東北城市群還在培育的過程中；而攀西城市群，仍在有意識地培育其成為城市群的條件。

四川省將此稱為「次級突破」。川南城市群有著成為次級突破先頭軍的潛力，因為川南城市群內城市有著雄厚的工業基礎。資料顯示，在1978年到1985年間，川南的總體GDP水平曾佔到了全省的近30%，而今這一比重僅為18%。

目前四川也開始按城市群分區監測。四川省統計局的統計數據顯示，2013年1～2月，四大城市群投資增長速度均超過20%。其中川南城市群發展速度領先，增速達到32.6%，高出四川省平均水平9.2個百分點。

西南交通大學區域經濟與城市管理研究中心主任戴賓認為，作為具有典型多中心城市群特徵的川南城市群，不到3.4萬方公里的空間範圍內存在4個地區性中心城市，這在全國都不多見。

四川省國土資源廳黨委書記、廳長楊冬生此前擔任川南城市群內城市宜賓市市委書記。他認為，川南城市群完全能夠成為四川經濟發展的第二梯隊。曾擔任川南城市群內城市內江市市委書記的唐利民則表示，省發改委的著力點要放在除了成都平原城市群之外的其他城市群上，比如川南城市群。

抱團力破塌陷困局

對於市縣級政府而言，除了來自於省政府的佈局規劃外，他們積極參與城市群建設的內因則是發展的困境。比如川南城市群內的四座城市——內江市、宜賓市、自貢市和瀘州市，均地處成渝經濟區兩大城市重慶和成都之間，已形成「中部塌陷」困局。

四川省委黨校曾對此現象做過一項研究。研究發現，只有重慶、成都的綜合競爭力得分大於0，成都平原城市群綜合競爭力平均得分為0.016915，川南城市群平均得分為-0.344982，川東北城市群平均得分為-0.136728。

研究稱，在成渝經濟區內部，城鎮分佈密集，但兩個核心城市呈現離心發展，對區域經濟的輻射帶動作用不夠，而連接成渝兩大城市的四川中部地區一帶，缺少大城市的過渡和支撐，中部地區塌陷，存在較大的經濟低谷，川南5市競爭力下降嚴重。

這一點，時任內江市市委書記的唐利民深有體會。2008年4月份剛從綿陽市調到內江工作時，他曾跑遍內江114個鄉鎮，找過市裡300多名幹部，「90%以上幹部在談話中都流露出一種失落感。」唐利民說，被邊緣化的擔憂瀰漫整個內江。

唐利民在到內江後的全市第一次常委擴大會議上，提出了三年要翻一番的目標。這讓場下的官員們深感不可思議，唐利民從此有了「翻番書記」的稱號。但在他看來，內江市必須主動出擊，才能不被邊緣化。積極迎合川南城市群建設正是突圍手段之一。

四川省住建廳廳長何健擔心，川南城市群的弱點在於四兄弟城市發展不均衡。他建議四個城市要注重加強協調，避免惡性競爭。「在下一步的發展中應該合理分工，避免產業雷同，建立利益分享機制、協調機制、稅收分享機制等等。」

中國大多數省份與四川省的情況大抵相同，即除了省會城市及周邊城市，很難再找到第二個經濟增長極。為了發揮省會首位城市的輻射功能，縮小地區間差距，實現城鎮化率目標，在省內有條件的城市中佈局區域性城市群就顯得尤為重要。

而這些區域性城市群內的城市也因各種資源集中於省會而日益邊緣化，要想重新突圍，抱團合力建設城市群是一個政治正確並且符合經濟利益的選擇。

對於如何建設城市群，國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長肖金成認為，一個地區是否形成了城市群，需具備3個條件，第一，一定要有大都市；第二，要有一定的城市數量；第三，城市之間的聯繫十分密切，功能能夠互補。

儘管並不認同城市群可以通過規劃形成，但肖金成樂見城市群的出現，「任何推動區域一體化的行為都應該得到支持，不過城市群的發展要尊重客觀規律，要避免圈地運動。」肖金成對經濟觀察報記者說。