| ||||||
盡管可以“上有政策，下有對策”，但業界仍不希望看到監管規則如此衝突， 令市場無所適從 ◎ 本刊記者 劉冉?鄭斐 文不同部委之間對私募股權基金（下稱 PE）監管權限的爭奪再升級。 國家發改委近期發佈的加強 PE 備案監管的通知，嚴禁 PE 涉足公開市場業務，內容與此前中國證監會發佈的創新令針鋒相對。 繼2011年發佈《關於促進股權投資企業規範發展的通知》 的2864號文之後，發改委3月25日發佈《關於進一步做好股權投資企業備案管理工作的通知》 （下稱《通知》 ） ，下令各地股權投資備案管理部門須6月1日前出台備案管理規則，並稱違規投資的 PE 需要限期整改，否則予以公示以作懲罰。 僅一個多月前，證監會出台《資產 管理機構開展公募證券投資基金管理業務暫行規定》 （下稱《暫行規定》 ） ，將公募牌照發放給 PE 機構的同時，要求參與二級市場交易累計超過1億元（含定向增發）的 PE 機構赴基金業協會進行基金管理人登記。 PE 以聲譽為立業之本，傳統上認為不需要接受金融監管。在中國，因為可能涉及向國有資金募集，發改委規定了備案制。 在最近這次全球金融危機後，國際上開始探討 PE 要加大透明度和接受一定程度的監管，證監會也開始了類似努力，規定 PE 涉及公開市場業務需要到證監會旗下的中國基金業協會備案，由此，證監會與發改委二者誰來監管 PE 的爭議，陷入短兵相接。 面對市場上對發改委行政干涉 PE 投資範圍的質疑，一位接近發改委的業內人士分析，發改委歷來禁止 PE 進入二級市場。他並提出，依照目前中國的國情，嚴防非法集資是監管的重要任務。 “發改委的《通知》對大多數PE 沒 有實際影響，但對於傾向于進行大財富管理嘗試的 PE 而言，可能會面臨監管難題。 ”一位 PE 行業資深律師表示。他亦介紹，PE 機構完全可以使用不同的備案主體在不同的監管機構備案，同一品牌不同團隊備案，在法律上可行。 盡管可以“上有政策，下有對策” ，但業界仍不希望看到監管規則如此衝突，缺乏統一的協調，這樣仍會令市場有無所適從之感。 “總是公說公有理，婆說婆有理，我們聽哪個呢？”一位國內大型PE合伙人無奈表示。 規則衝突 根據《通知》 ，發現股權投資企業和股權投資管理企業參與發起或管理公募或私募證券投資基金、投資金融衍生品、發放貸款等違規行為的，要通知其限期整改。未按規定整改的，將被列為“運作管理不合規股權投資企業、運作管理不合規受托管理機構” ，並在相應國家或省級備案管理部門網站上予以公示。 這對以聲譽為生命的PE 而言，也不啻為一記重手。 “根據這條規定，對一些有意進行大財富管理嘗試的 PE，將有比較大的影響， ”上述資深律師表示， “按照發改委的通知，對於二級市場的介入可能出現一些不合規定的情況。 ”業界人士透露，鼎暉募集了一隻約40億美元的 QFII 基金，弘毅曾有意收購歐洲德克夏集團（Dexia SA）的資產 管理業務。中信產業基金亦擁有達到十余人的二級市場分析團隊。 一位國內大型 PE 合伙人表示，按照全世界經驗來看，西方成熟市場的PE 均可以自由進入二級證券市場。這是最基本的市場經濟原則，因此證監會的創新是符合潮流的。發改委的做法無疑是與市場經濟的大方向相違背的。 發改委與證監會的規則衝突將給謀 求做大資管的大型PE 帶來的矛盾最大，但這樣的 PE 數量目前並不多。 “開展二級市場業務我們只是內部研究過，但並沒有採取任何行動來推進這一業務，因此發改委的政策對我們短期內沒有影響。 ”九鼎投資合伙人吳剛對財新記者表示。 另一位不願具名的PE 合伙人表示，長期來看，發改委的政策限制了 PE 未來的發展空間。 “如果放開的話，就是多一項業務，多一項選擇，肯定是個好事情。 ”該人士介紹，對於開展二級市場業務，目前只是部分 PE 有些考慮和想法而已，但真正做的很少，大家都在研究、琢磨階段。 根據證監會資管業務的《暫行規定》 ，符合條件的 PE、VC 等其他資產 管理機構也可申請開展基金管理業務，並據產品類別進行備案和監管。業內人士表示，這是一種從過去牌照監管過渡到產品、業務監管的新監管思路。 《暫行規定》亦規定，具有三年以上證券資產管理經驗、實繳資本或實際繳付出資不低於1000萬元、最近三年證券資產管理規模年均不低於20億元的股權投資管理機構（PE）和創業投資管理機構（VC）可申請公募基金管理牌照。 證監會相關負責人在通氣會上亦對財新記者表示，有關 PE 申請公募牌照的具體實施辦法、個人股東發起設立基金等相關問題正在討論研究當中。 一位國資背景 PE 高管對財新記者表示， “發改委相當于把證監會推出的創新政策給否了。 ”他解釋說，如果像證監會那樣放開市場，基金將來都會做得很大。基金做成私募只可以對個別人募集，如果做成公募，就可以聚集大量的資金。發改委的政策對投資業務影響不大，但對募資業務影響很大。 “我們本來是打算接下來要做的。現在發改委不讓做那我們就不做唄。 ”不過，發改委新規未明文禁止PE 參與上市公司的定向增發，這也是當下不少 PE 的主要業務。未來可能出現同時在發改委和證監會備案的基金，或是同一品牌下，不同 PE 和團隊分別到兩邊備案的狀況。 備案兩難 監管條文衝突加大了 PE 行業的市場監 管成本。 “去哪裡備案應由 PE 自己決定， ”一位不願透露姓名的大型 PE 高管表示，該 PE 已成為了中國基金業協會會員，但目前尚未在國家發改委備案。 發改委《通知》明確要求，PE 規 模在1億元至5億元的，到省級備案管理部門備案 ；規模在5億元以上的，限期到省級備案管理部門提交備案材料，並由省級備案管理部門出具初步審查意見，提交國家發改委。並要求各地方發改委、金融辦等部門于4月底之前完成行業風險排查工作，並形成情況匯總 ；最遲于6月底前出台各地方股權投資企業備案管理規則，並將進度與合規情況報于國家發改委。 不難發現，發改委規定的備案時限與證監會發佈的《暫行規定》的實施日期恰好重合。業內十分關注具體執行情況。 “備案本身沒有問題，國內的確存在利用 PE 進行非法集資的監管漏洞，但部際之間最好有協調。 ”另一位大型PE 合伙人表示。他建議，如果 PE 參與二級市場業務，可以在證監會下屬行業協會完成補充備案，發改委備案主要監管PE合伙企業的基本資質。 目前，在全國上千家 PE 管理機構、上萬個 PE 基金（通常一家 PE 管理機構管理多個 PE 基金）中，2012年在國家發改委網站上備案的 PE 基金36家，2013年截至目前18家。 中國基金業協會網站顯示，目前已有鼎暉股權投資管理（天津）有限公司、上海複星創富投資管理有限公司、中信並購基金管理有限公司等在內的62家PE管理機構成為基金業協會會員。 對於 PE 而言，在國家發改委備案是獲得全國社保基金投資的必要條件。 2008年，社保基金獲批投資在發改委已經備案的 PE，總體投資比例不超過全國社保基金總資產（按成本計）的10%。 2012年底，全國社保基金總資產已經超過萬億元。 “當時也是覺得有這個機會，就選擇了備案。 ”一位在發改委備案的 PE 合伙人表示。該基金至今尚未獲得社保基金的注資。 業內反映，有數家在國家發改委備案的 PE 並未按規定及時披露基金最新募資狀況與重大投資項目，也獲得了向社保基金募資的資格。一位接近監管層的知情人士認為，“發改委公佈的政策很難執行，因為沒 有什麼懲罰措施，惟一可要挾的就是向社保基金募資。但多數 PE 本來就拿不到社保的錢。能拿到社保錢的 PE 背景都了得，也不會聽發改委財金司的約束。 ”“如果一隻基金既想在國家發改委備案，又想發公募產品，按照現在發改委的規定，那就是不可能的了。但 PE 如果真發公募產品了，發改委也無約束手段。 ”一位PE界資深人士認為。 投中集團研究總監李瑋棟向財新記者表示，國家發改委此次發佈的通知內容，與2011年發佈的2864號文大致相同，只是強化了合伙制 PE 基金出資人不得超過50位、公司制 PE 基金出資人數量則不得超過200人的基本要求。 監管戰爭 不同部委在 PE 監管上衝突不斷，引發業內熱議。 《基金法》修訂草案二審引起業界極大關注，焦點為是否將私募基金納入調整範圍。陽光私募基金入法得到一致支持，股權投資基金（PE）入法則受到阻擊。發改委等部門曾以 PE 投資運作方式、對管理人的專業資質要求、風險控制都與證券投資基金不同為由，反對將 PE 納入《基金法》 。 （相關報道見本刊2013年第2期報道“證監會滲透 PE 監管” ） 。 《基金法》定稿雖未將 PE 機構明確納入新《基金法》監管範圍，但“證券”的解釋定義權由國務院下放到了證監會。 “如果證監會將‘證券’的定義擴大至有限責任公司股權，其監管範圍將與發改委出現交集。 ”方達律師事務所合伙人郭強表示。 接近發改委的知情人士透露，發改委此次出台《通知》 ，並未與證監會達成調和意見。 對於 PE 禁止參與二級市場的規定，這位人士表示，發改委主要是考慮到大財富管理混業經營容易誘發風險，而徵信系統的規定則是依據3月15日已經實施的《徵信業管理條例》 。 對於《通知》提出加強 PE 行業信用體系建設和徵信機構推薦，一位大型PE 創始人表示， “我認為給 PE 做評級 機構是違反市場經濟基本原則的。私募基金靠的是在業內做項目的口碑、能力，又不是公募，公募還沒有評級呢。靠這種方法監管，完全扭曲了市場的作用。 ”北京大學金融與產業發展研究中心秘書長黃嵩指出，目前中國PE 存在四個事實上的監管部門。證監會、銀監會和保監會則分別負責監管券商和證券基金的股權投資、信托型 PE 基金以及商業銀行通過海外機構設立的 PE 和保險系 PE。 “PE 立法迫在眉睫，應確認其法律地位、組織形式，以及各方的權利義務。 ”黃嵩說。 發改委確立對 PE 的監管權在先，但對於 PE 而言，鑒於 IPO 退出渠道對其意義重大，PE 機構也很難忽略證監 會的監管，即使通過並購渠道退出，涉及參與上市公司定向增發、上市公司的重組並購等，多項業務仍涉及證監會。 在2月的一次通氣會上，證監會相關部門負責人表示，PE/VC 沒有明確納入新《基金法》 ，證監會已經與發改委等部門進行溝通，儘量統一監管規則和監管標準。從發改委新規來看，雙方溝通並未達到預期的效果。 | ||||||