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公積金上海往事

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1990年代,住房公積金制度在上海誕生,其背景是房改缺錢。上海的獨立運作,使這項制度發揮了巨大功效。但這項脫胎於新加坡的公積金制度,卻妥協於中國特色的改革,在推廣至全國之後,漸漸弊病叢生。當年的上海方案起草者感慨,「大大落後於時代發展」。

為房改而生

中國的住房公積金制度最早在上海試點成功,之後向全國推廣。但後來形成的模式和制度已經與上海創建公積金制度的初衷大相逕庭。

1990年,時任上海市委書記朱鎔基成立了一個有17人參與的住房研究小組,研究如何推進上海的住房改革。當時在上海計委研究所任副所長的戴曉波,兼任這個小組的方案組組長。

他回憶說,上海當時的住房問題使朱鎔基面臨很大壓力。朱的前任做上海市委書記時,上海每年建成住房面積約470萬平方米,而朱主政上海時,這一數字降低了100萬平方米,老百姓怨聲很大——「朱鎔基把錢都投到工業中去了,不考慮老百姓住房了」。

朱鎔基指示住房研究小組首先搞清楚,為什麼產生100萬平方米的缺口。調研下來的結論是,國有企業「利改稅」紅利消失後,沒有錢給職工蓋房子。上海市當時100萬平方米的住房建設資金缺口約8億元,籌措到這8億元,上海的住房問題就能解決。但當時財政吃緊,住房研究小組的主要任務,便是通過市場化改革的方式解決住房短缺問題。

1990年年初,朱鎔基曾去香港、新加坡考察其住房制度,回來後讓住房研究小組也前去取經。於是,戴曉波等人在香港考察了10天,由現任香港特首梁振英陪同。之後又在新加坡考察了一週公積金制度。

回國後,小組起草了《上海市住房制度改革實施方案》,獲國務院批准後於1991年5月1日開始實施,其內容概述為五句話,「推行公積金,提租發補貼,配房買債券,買房給優惠,建立房委會」。

「五句話中,四句都是錢。」戴曉波是這個方案的主要起草者,他告訴南方週末記者,朱鎔基當時提出,之前改革走不通,核心問題是錢的問題,因此這個方案「著力點是搞錢」。

設計該方案時,戴曉波測算當時上海全市職工工資總額每年是50億元,按照新加坡公積金模式,若個人交工資的5%,企業也補貼5%,可籌措5億元;其次,上海的職工住房租金當時是一年1億元,為促使職工買房,將租金提高一倍,可再籌措1億元;8億元缺口還剩下2億元,上海想的辦法是分到房者每平方米須購買500元債券,共可籌集2億元。為鼓勵市民購買債券,朱鎔基還帶頭購買了上海住房債券。

五句話中,「買房給優惠」是指公房出售,但當時房租太便宜以至於人們不願意買房,因此方案設計時沒有將此筆資金計算在內。

為什麼當時上海的住房改革必須公積金先行呢?因為之前中國住房商品化改革走過的幾條路都已被證明走不通。

一條是提租。1980年代,政府由於不堪承受福利分房的建安成本而有意推動住房商品化時,最大的困難是房屋租金太低,老百姓不願意買房。於是有人提出將房租漲8-10倍、工資漲一倍的「雙到位」方案,逐漸解決資金短缺和建立商品房市場。這條思路由於對國家的工資成本衝擊太大而沒有實施。

到1987年,宏觀經濟增速下降至負增長,時任國務院總理決心啟動住房改革,激活房地產市場,提出讓老百姓購買自己的第一套房。1988年,國務院成立住房改革領導小組辦公室,設計改革方案,並啟動了煙台、唐山、蚌埠三個城市的綜合配套改革。當時提出的主要方案是「提租補貼」等公房出售方案,但由於沒有信用貸款體系,老百姓也沒有存款積累,房子還是賣不出去。

此外,中國還在蚌埠和威海試點過住房銀行。而上海住房研究小組成立後,一開始也想學日本搞住房銀行。但由於蚌埠和威海城市規模較小,且不是金融型城市,住房銀行在兩地的試點沒有做起來,中央也不允許再建第三個住房銀行。

這條路不通之後,上海還曾設想過搞住房信託基金,但當時恰逢很多基金出事,中央對信託基金管得非常死,不同意上海搞住房信託。

最終,新加坡公積金模式成為上海乃至於全國住房改革取得成功的突破口。

摸索出來的改革

上海公積金制度建立的初衷,並非僅限於住房公積金,而是想在解決住房問題後,逐漸過渡到新加坡模式下兼具醫療、養老、教育等社會保障功能的公積金制度。

因此,1991年上海公積金中心成立時,稱謂中並未冠之以「住房」二字。且為了便於今後協調全市社會基金運作,其行政編制也定為廳級單位,掛靠在市政府辦公廳下,人員由建設交通委黨委代管。而天津等省市住房公積金中心大多是掛在房管局下面的處級編制。

這其中還有一段插曲,時任上海市常務副市長黃菊一開始曾希望將社保基金也納入到公積金中,繳存比例從個人、單位各5%提高為7%,其中4%搞住房改革,3%歸社保。但這一方案難度很大,因為當時社保是由財政負擔的統收統付機制,屬於勞動保障系統,而住房屬於建設交通委、房管局系統,兩個系統同時搞改革,風險太高。

「兩個胖子同時擠一輛改革的公交車,可能誰都擠不上去。」戴曉波說。朱鎔基權衡後決定,1991年先上住房公積金。1992年上海又另啟動了社保基金。

一開始,上海公積金並不被人看好,這從公積金中心尋找代收代繳機構的故事中可見一斑。當時公積金中心有兩個選擇,一是自己鋪設收取公積金的渠道網點,戴曉波等人測算此方案的成本為1%,即收100元支出1元成本;另一選擇是委託其他機構代收。新加坡公積金是委託郵政系統代收的,因此戴曉波「打著朱鎔基搞的項目的旗號」,首先去跟郵政談。

上海郵政當時虧損,聞聽此事後當即同意,開出的條件是收取1.2%的手續費。戴曉波問這個比例的依據是什麼,對方答,按公積金每年5億元的規劃收取額度,其1.2%是6000萬元,而上海郵政當時每年的虧損額正好是6000萬。

戴曉波認為此條件太苛刻,因為新加坡付給郵局的手續費才1%,且上海人口當時是新加坡人口的兩倍多,規模效應更大。於是他去找工商銀行談,工行行長當即拒絕,「天方夜譚,我們貸款都拉不到,你們憑空就能收上來錢?」

於是戴又去找建設銀行。當時建行由於剛被政府收回之前的財政資金代管資格,少了一大筆存款,一聽說公積金有一筆錢需要代管,很動心,開出0.8%手續費的條件。最後時任建行總行副行長王岐山與朱鎔基談判,簽下了排他性協議。

於是,建設銀行上海分行承擔了上海全市公積金賬戶的設立工作。房地產信貸部主任顧浩鐘說,賬戶設立工作啟動僅僅兩個月,建行就為全市四十多萬個職工開設了賬戶,到1995年底,已經歸集資金77.18億元。

公積金做大之後,在一次會上,工行一位人士還質問戴曉波,「你寫文章說公積金人人都能歸集,只看誰的成本低,那為什麼上海只給建行做,不搞多家競爭?」戴曉波回應,「很簡單,搞方案的時候,你要追求完美,但實際上真正做一件事時,你要妥協,不妥協的話,事情做不出來。」

1991年至1996年,戴曉波任上海公積金中心的核心部門資金處處長,他任職期間,公積金中心籌措了大量建房資金,解決了上海住房短缺問題。第一年公積金中心籌集到5億元,第二年猛增至15億元。至1996年,資金儲備達到100億元,其中50億元來自公積金的積累和增值,50億元來自舊公房出售。這筆資金除用於建房外,還投向了土地儲備和舊城改造。

上海城市化過程中,很多企業遷出市區,用土地歸還公積金借款,使上海市中心有能力進行大規模土地開發建設。這批房源入市後,公積金的錢轉而用於老百姓的購房貸款上。當時上海房價不過二十來萬元一套,公積金第一次面向個人貸款的額度便達到10萬元一戶。

雖然中心將「收支平衡」而不是「增值」作為公積金運作目標,但成立之初的5年,上海公積金的年增值率仍高達30%以上,戴曉波介紹說,這是因為當時上海公積金的投資收益高。他回憶說,賺的最多的一塊投資是股票,當時公積金大量買入法人股,支持企業上市的同時也獲利豐厚。

上海模式的異化

上海公積金當時能夠較為自由地進行投資運作,是因為其獨立性。當時公積金中心只對一個由專家、元老組成的房委會負責,上海市政府支持基金的獨立運作。

1999年之前,財政部、央行等也曾試圖成為其主管部門,但都被上海方面頂了回去。據說,當時的財政部長曾與上海爭論,財政部認為公積金是財政資金,上海則堅持公積金是工資收入,工資發放之後就是個人的,絕對不是財政資金。

而央行則認為公積金中心放貸收息,算是銀行,應受其管理。戴曉波則反駁道,公積金並非住宅銀行,而是一種類似於工會基金的「會」,在江浙一帶,「會」是一種可以計息的民間互助資金池。公積金的錢是在銀行開戶存儲的,而且公積金中心不具備銀行四大功能——儲蓄、貸款、結算、匯兌中的任何一種,其存貸業務都是委託銀行辦理,如何能認定它是銀行呢?

上海房改及公積金試點成功以後,中央決定在全國推廣上海經驗。1997年,國務院宣佈取消住房分配,啟動住房市場化改革,同時在全國推行公積金制度。1999年《條例》頒佈實施,上海公積金中心也適用於該條例。在此之前上海模式的靈活投資、獨立運作經驗均不再被允許。

在中央,時任國務委員李鐵映主管公積金一事,他當時碰到兩個難題。一是公積金中心應該鋪設到哪一級政府,上海作為大城市,成立一個公積金中心具有規模效應,但如果全國推廣,需要測算成本收益比。當時發現,在一個縣級市搞公積金的管理成本遠遠高於其收益,最後在三百多個地市級以上城市設立了公積金中心。

第二個難題是公積金的理財風險。公積金要抵禦通脹、保值增值,必須進行投資理財,同時又要風險最小化。債券本是風險較小的投資渠道,但當時債券市場非常混亂,多次發生捲款潛逃事件。

彼時西部一些城市公積金出事被查後,也要求中央嚴查上海公積金,但均未查出問題。這源於戴曉波等深知公積金管理責任重大,實行了嚴格的風險管控流程,比如嚴格執行「見券見人見錢」紀律,動用資金需要5個人簽字等。

此外,機構設置上專設了一個信息處,引進了當時最先進的計算機IBM400,負責核對每一個賬戶,來制衡公積金運作部門資金處,到年底信息處的賬和資金處的錢必須一致。

戴曉波回憶,當時上海公積金結餘部分曾投資國債,若非謹慎操作,也差點釀成大禍。當時上海的國庫券通過市財政局下屬的一家證券公司發售,業務負責人也是一位處長,和戴曉波是老朋友。公積金中心向該公司購買了2億元國庫券,這位處長讓戴把這筆債券就寄放在證券公司,他出具保管單。但戴曉波拒絕了這個提議,他派了輛面包車,動用一個班的武警警力,把這筆債券裝車運走了。後來這位處長被發現將託管在那裡的國庫券重複出售,10億元額度賣出去二十多億元,且將多餘資金進行違規投資,幾年後遇到宏觀調控投資虧損,無法兌現債券而案發被捕。

也是基於風險管控和規範使用的考量,此後公積金制度向全國推廣時,決策者選擇了從嚴的多頭管理制度:財政部、住建部和央行三方共管,上海也隨後被納入多頭管理體系。但這其實與上海模式南轅北轍。戴曉波認為,公積金制度如今「大大落後於時代發展」,主因也恰是體制上管得太死。

1996年,戴曉波選擇淡出公積金中心,赴任計委另一崗位。現在,56歲的戴曉波任上海社科院部門經濟研究所城市與房地產研究中心副主任。他感到遺憾的是,這些年上海公積金中心在基金功能創新方面,只有小規模的改進,比如增加了資金歸集面、調整貸款方向等,但「所有的調整都是在1.0版本上的1.1、1.2的升級,不是版本上的更新」,他希望公積金能從一個住房基金升級為一個社會化基金。

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