一問，改革開放30多年來，中國電力改革進展如何？取得什麼成效？
中國改革開放前期的1980年-1995年期間，生產力迸發性地高速增長，能源和電力供應極其短缺。這一期間電力改革主要針對如何打破電力部門獨家辦電和依靠國家投資的局面，使發電建設能夠跟上經濟迅速發展的步伐。這次投資多樣化、多方辦電和多種電價改革的浪潮，調動了各方投資者的積極性，激勵了國內外、中央、地方和企業辦電的願求，通過不同的電價給予合理的回報，電廠建設突飛猛進。與此同時，增加了不少小型煤電廠。
1995年-1998年期間，孕育了政府電力管理體制改革的動力。這一輪改革主要是以電力部門政企分開為核心，電力部門管理體制發生了根本性的變化，撤銷了電力部。電力部在以往的部門管理機構調整中，幾經撤銷、合併和恢復，都沒有走出政企分開的路子。這一次改革，使電力行業市場發展機能由國家行政部門管理的做法一去不復返了。
1998年-2002年，電力改革遵循「廠網分開、競價上網，打破壟斷、引入競爭」的指導方針，廠網分開比較徹底。由於2002年底新一輪電力短缺的衝擊，電力改革陷入停頓。根據政監分離的原則，2003年成立了國家電力監管委員會。這一輪電力改革產生了巨大的效果，使中國的電力供應徹底擺脫了長期不足的局面。發電端的競爭，提供了比較充足的電力供應。中國的電力行業成長和壯大了，即使在今後發生電力短缺的狀況，也能夠在較短時間內加以克服，一改中國長期以來缺電的局面。
通過市場化改革，現在電力年度總投資比2002年增加3.2倍以上，電力增長速度為世界平均水平的20倍，中國建立了裝機容量世界第二和發電量世界第一的強大電力產業。
二問，為何要進一步深化電力部門改革？現在是繼續改革的好時機嗎？改革的動力是什麼？
2011年，中國用電量已經超過美國，位居世界第一位。中國裝機容量達到10.5億千瓦，但總裝機容量的70%和總發電量的82.5%是煤電。
煤炭消費對土地資源、水資源和空氣都造成很大的破壞和污染，嚴重威脅公眾身體健康。據有關機構報告，煤炭造成的經濟損失約佔年GDP的7.1%以上。中國是世界碳排放的第一大國，2011年排放約71億噸二氧化碳。估計到2020年二氧化碳排放是目前的1.4-1.6倍，中國面對著極其嚴峻的氣候變化挑戰。發電用煤炭（含供熱）佔全國煤炭消費總量的近53.7%。與國外發達國家的能源效率相比，中國電力部門在發電效率、輸配電損失，尤其在電力終端利用效率上，都有很大差距。在應對氣候變化、環境保護和資源節約方面，電力部門都是關鍵領域。
有人認為前一輪改革目標尚未完成，應繼續貫徹2002國務院「五號文件」的內容。在2002年的電力改革中，遺留了許多問題。如何進一步推動「競價上網」，如何正確理解「打破壟斷、引入競爭；輸配分離，配電和零售競爭」，都還沒有形成共識。俗話說，「是藥三分毒」，需要重新審視前幾輪的電力改革，找出在前30年電力市場化改革中所遺留的缺陷，例如，環境問題和可持續發展問題。
時過境遷，我們需要調整和規劃新一輪電力改革的目標、指導方針、戰略設計和具體內容，而不是簡單地承接前一輪電力改革的內容。
現在出現新一輪電改的重要契機。目前經濟增長減緩和經濟轉型，電力需求供應基本平衡，應該抓緊時間討論和規劃電力改革的目標和戰略。在電力需求旺盛和供應不足時，改革會很難推進，因為注意力都轉移到如何保障電力穩定供應上。現在是國家經濟和各個經濟部門轉型期，需要進行結構調整和增長方式的轉變。要充分利用有利局面，在政府主導下，推動電力部門新一輪改革。
前幾輪的電改中，問題集中，目標明確，各方容易形成共識，能夠充分調動廣大利益相關者積極參與電力改革。相比之下，在提高能效、保護環境和應對氣候變化等重大公共利益方面，各利益相關方的看法有分歧，利益相牴觸，關心程度低，動力不足。新一輪改革急需政府主導，應充實和發揮電監會的職能，引導企業向低碳綠色的可持續方向發展。
中國電力改革要遵循中國的實際情況、條件和發展總戰略，將頂層設計和實踐經驗相結合。
三問，新一輪電力改革的指導方針和重點是什麼？
與前十年的電力改革相比，新一輪改革的任務更艱巨、更困難。新一輪電力改革要講求實效。電力改革必須由政府主導，制定一系列目標、戰略、方法和步驟。現在國家能源管理的綜合部門（國家發改委）任務繁重，尚沒有全盤考慮能源部門的改革。在推進大部制的改革中，建議成立能源部，主導能源和電力改革，解決電力改革中首要的領導和協調問題。如果沒有強有力的電力監管機構的具體指導，改革攻堅和打破壟斷環節之時，可能會形成混亂的局面。
電力改革不能與整個能源部門改革隔離開來。可持續發展是中國能源部門發展的方向。我們認為，在下一個30年（2011年-2040年），能源部門改革的目標是：提供穩定可靠的、可負擔得起的、低碳綠色的能源服務。具體說，應對氣候變化、資源可持續利用、環境保護、綠色發展、能源安全和合理價格是能源部門改革的六大重點內容。
中國電力行業改革的具體指導方針是：低碳結構、節能高效、供應安全、公平公益。發展超智能電網，狠抓全過程節能（發電、供電、輸配電、終端用電）和結構優化，使電力供應結構低碳化、清潔化，以應對氣候變化和保護環境。圍繞煤的角色，把煤炭發電比重和煤炭發電總量降下來，開發和利用清潔煤技術，研發CCUS（CO2捕捉、利用和儲存），廢物的資源化利用。大力發展和提高清潔能源的比例。放鬆天然氣價格管制，提高天然氣的發電比重。可再生能源和清潔能源的比例逐年增大，要有強制性的比例要求。加強核電安全監管。電能利用要有量化測量手段，加強節能技術研發和應用，提高能效。電能的供能系統、電網和調控系統要穩定可靠，輸配電網投資多元化。加強需求側管理和響應，削峰填谷。充實和提高電監會的權力和職責。加強綜合電力規劃和管理，比較需求端和供應端的成本，讓需求端參與競爭。實施電廠排污權管理和交易，建立電力行業碳市場，開展CO2排放總量控制和交易。所有公民都有權利獲得電力。保障供給，同網同價，照顧低收入階層居民用電。理順電價，繼續實施差別電價，完善階梯電價和採納實時電價。
四問，電力改革的步驟是什麼？
電改牽涉面廣、影響大，要採用漸進方式。改革的時候，先走一步，看看這一步對改革的目標有什麼影響，再決定下一步怎麼走。前30年的改革證明，這種改革的步驟是正確的。在應對更艱巨的新一輪改革時，也應該繼續採用這種步驟。新電改的一條前提是，每一步改變對原有的電力系統不要衝擊太大，這不是顛覆性的一次改革。原有的電力系統維繫著電力的安全供應，不要一下子把原有的電力系統都打亂重組。電力改革切忌從理論條條出發，不要迷信簡單的自由競爭是靈丹妙藥。美國加州在2000年初的電力改革失敗就是一個很大的教訓。加州電改把原有的電力系統的各個環節全部分解，引入競爭，徹底改變電力垂直一體化的系統，實行廠網分開、競爭上網、輸配分開、配零售端競爭。在遭遇到電力供應不足和市場支配力干擾的衝擊下，電力改革被迫中斷和停止。目前，在世界上仍有許多國家和地區保持垂直一體化的電力系統，都在正常運行。智利、英國和歐洲的一些國家較早實行電力改革，美國的一些州也在推進電力改革，但是，這些案例還不能完全說明改革能有效地提高能效和應對氣候變化。垂直一體化的電力系統結構已經運行了100多年，沒有太大的安全穩定運行問題，缺陷是效率低、服務差、成本高。克服這些缺陷的改革模式有多種。電力改革應該遵循各國的不同政治和經濟條件，穩步推行。
五問，電監會成立至今能很好地履行職責嗎？在新一輪電改中如何才能更好發揮電監會的作用？
在各方積極的推動下，2003年，中國成立了電力監管委員會。電監會是國務院直屬的事業機構。電監會應該具有決策的獨立性、監督的權威性、管理的專業性和處置的科學性。電監會現有的職責與原先的設計差異很大。電監會應擁有的最重要的兩個權力是：定價權（包括價格監管）和制定市場規則的權力，包括市場准入、退出以及投資要求。但是，電價制定權沒有從發改委剝離，仍在發改委價格司手裡，電監會缺乏實施行業監管的手段和資源，也缺乏權威性。
因為缺少定價權和市場規則的制定權，電監會的作用受到很大限制。尤其在對國家電網等超大型壟斷企業的監管中，需要強有力的監管權威、手段和措施，使電網公司等壟斷企業能夠認真履行企業社會責任。例如，美國各州的電力監管機構除擁有上述權力外，還有充足的人力資源和財力來實施監管，僅聯邦能源監管委員會就有1000多名工作人員。在監管權力不到位的情況下，中國各省的電監辦和國家電監會都不能很好地發揮作用，形同虛設。國家發改委掌管電價，將電價視為政府宏觀經濟調控手段，而不是由監管機構掌握。
在新一輪的電力改革中，必須授予和加強電監會應有的權力，才能履行其職能。在改革中，人們往往認為「打破壟斷、引入競爭」就能夠促使電力企業加強節能、減少污染和碳排放，實際上市場競爭並不保證能做到這一點。在強有力的監管下，才能促使電力公司和電力企業更好地擔當和履行社會責任。如果沒有強有力的監管機構，在某些壟斷環節引入競爭，很可能會引起混亂，達不到預期目的。在新一輪電改中，要將綠色、低碳、環保的社會監管責任與價格監管等主要責任列在同等重要的地位，電改目標才能有實現的保證。例如，不滿足2012年最新的電廠排放標準和其他環保標準不能達標的電力企業，要分期、分批退出電力市場。
六問，如何在新一輪改革中繼續推動「廠網分開、競價上網」？
實踐證明，廠網分開是一個正確、成功、有實效的改革。廠網分開後，國家的五大電力公司加上地方電力公司積極性高漲。恰逢電力需求急劇增長，電力供需缺口很大，考驗了廠網分開的改革效果。發電公司專管發電，能集中精力搞電廠建設。不比之前電力系統垂直一體化，電力公司決策遲緩，既要管輸配，又要管發電。廠網分開後，多家電力公司各自招兵買馬，擴張迅速，籌資渠道拓寬，通過與國內外投資者合作、與地方合作等各種形式開發電源。2002年-2005年四年內，新裝機容量達三億多千瓦。發電競爭使裝機單位千瓦造價決算下降20%左右，發電煤耗在2002年至2011年期間下降48克/千瓦時，節省約1.6億噸標煤。發電端超高速發展，滿足了2002年-2011年經濟飛速發展的需要。在新一輪電改中，要繼續擴大發電端的市場准入門檻和競爭，尤其是放寬清潔電源獨立廠商和民營企業的進入。國有五大電力公司佔有50%以上的發電份額。應降低較大發電商的市場份額，克服其市場支配力的作用，為「競價上網」打好基礎。
在上一輪電改中，試圖通過「競價上網」降低電價，有設計構想但並未實行。「競價上網」是一個比較複雜的系統，原先的設計構想已不符合新一輪改革目標和方針的要求，不會達到降低社會成本和鼓勵清潔能源發電的要求。競價上網應包含更多內容，如南方電網的綠色調度，考慮了環境成本，支持清潔電力，而不是僅僅按發電成本競價上網。競價上網要區別對待電量和容量問題。發電企業「競價上網」首先要滿足發電配額制，即可再生能源電源的配額比例，對可再生能源實施固定（某段時間）電價。參加「競價上網」的基本上是燃煤燃油電廠。發電廠商根據電網綠色調度的優先權上網售電。在「競價上網」中，必須考慮能效電廠的競爭（需求側節能和響應），使能效電廠能迅速擴增。
七問，「輸配電分離，配電、零售電競爭」可以促進改革目標的實現嗎？
這兩者之間並沒有一種必然由此及彼的因果關係。關鍵是電力改革的設計中，如何實現改革目標並取得實際效果。從國際經驗來看，將區域電網連結成一張全國大電網是一種發展趨勢。歐盟不僅設想要把各成員國的電網連接起來形成區域性大電網，還將歐盟的電網延伸到北非，利用北非豐富的太陽能和風能資源，形成跨洲際的大電網，這是歐洲智能電網的規劃藍圖。美國也積極地在以州和若干州為基礎的區域電網上，試圖連接成全國電網，克服地區電網供應安全的不足。但是，美國的政治體制有可能會阻礙全國電網的形成。在輸配電分開的改革設計中，輸電具有壟斷的性質，把國家電網分解成幾個區域電網，或者是分成以省為基礎的地區電網，這仍然是從一個獨頭壟斷的形式轉變成幾個區域或地區的多頭壟斷電網的形式。地區壟斷電網之間是否能夠展開充分的競爭，需要在理論和實踐上加以證明。在設計之前，我們需要回答下幾個問題：輸配電分開就能夠帶來更好的服務嗎？在配電網之間和零售之間的競爭應該是什麼形式呢？會幫助我們在實現新一輪改革目標上取得成效嗎？世界上有一些國家實行了電力改革，建立了競爭性的電力批發和零售市場，卻都沒有能夠滿足提高能效、發展可再生能源和應對氣候變化的目標要求，從而希望發起新的電力改革。
大電網形式能很好地調度電力和安全供電。舉例說，華中電網缺電了，國家大電網可以從東北、華北、華東或其他富餘的電網調度資源，若輸配分開，各自為政，缺少全國統一的調度，會不會造成電力發展不平衡和投資過度浪費？配電競爭會否形成新的地區壁壘，不利於規範市場？從理論和實踐來說，國家電網如果是在強力的監管機構監督下，可以按照國家的監控目標按市場模式運作。各地區的配電網公司在各省電力監管機構的監管下，把提高能效、保護環境、綠色調度和支持可再生能源發展作為其業務考核的重要指標，同時把提升效率、服務水平和價格透明度也作為監管的重要內容。中國電監會的權威先天不足的問題應該首先獲得解決，其應加強對國家電網和各省電網的監管。如果這點都沒做到，就匆忙拆分電網，主次輕重不分，可能會引起混亂。
中國的輸配電網是國有資產，但同時又按市場化運行，具有二重性。國資委的要求強調了國有資產的保值、增值和市場化運作，國有資產的性質又要求電網公司承擔應有的社會責任，這部分主要由電監會實施監管。隨著電網投資領域多元化改革，中國輸配電網公司市場化的傾向會更加明顯。
在過去十幾年，電網公司強調市場化運作，忽略其社會責任和承擔的公共利益的角色，利用壟斷特權，在價格透明度和服務質量上產生了許多問題，引起各方不滿，要求在輸配環節上「打破壟斷，引入競爭」。
在新形勢下，電網公司應按照科學發展觀的要求，用平衡、協調和可持續發展來處理本身的二重性，以適應改革浪潮。監管機構應採取強制和激勵二種手段，使電力公司價格透明合理，服務優良，既在經濟上贏利又能促進公共利益的發展。
智能技術和智能電網的發展帶來電力行業的創新性革命，極可能會改變現有的電力系統運行模式。現在歐盟、美國和中國都在大力發展智能電網，不僅要加強輸配能力，還要在各個環節和需求側加強節能。利用智能電網和ICT（信息和通訊技術），可以從發電端、輸電、配電、零售電到消費者之間加強交流和反饋，鼓勵採用新的技術，可以達到前所未有的節能效果。
目前已有成熟的商品化技術，新的技術研發也突飛猛進。在智能電網的模式中，電網公司承擔的社會責任可以履行得更多也更有效。電網公司不會自動把節能減排和社會效益作為首要目標，但智能電網可能巨大地衝擊和改變電力部門的政治生態。使電網公司履行其應盡的社會責任，不僅不會是一種負擔，反而是一種贏利的商業模式。
從目前實施的在配電端和零售端開展競爭的國家來看，也在加強對公共效益的考慮。英國和美國加利福尼亞州，認為要實施新一輪的電力改革，才能把應對氣候變化、發展可再生能源和提高能效作為重點。因為他們在原先的電力改革中「打破壟斷、引入競爭」，既不能應對這些新的挑戰，其改革的實際效果也差強人意。
八問，降低電價和降低成本，哪一種是切實可行的電力改革目標？大用戶和發電企業的電力直供適合新一輪電力改革嗎？
在前幾輪的電力改革中，都希望把電價降下來。但是，實踐證明，電改的結果並沒有降低電價。因為在集資辦電過程中採用多種電價，新蓋的電廠越多，不同的電價也越多，總的平均電價是上升的。近幾年，尤其是清潔電源和可再生能源電源的發展，也使電價上升。當然，如果沒有競爭性的電力市場化改革，也許電價上升的幅度會更高些。把電改前後的電價相比，很難見到有降低電價的結果發生，以此作為評價電力改革的成效是不全面的。比如，美國發展頁岩氣降低了發電的氣價，但並沒有導致電價降低。除了「競價上網」需要啟動，目前輸配電成本和價格制定的透明度很低，缺乏嚴格監管。這些環節阻礙了對合理電價的梳理和制定。
電價要進一步理順。目前的價格制定體系要改進，要透明化。首先價格監管到位，按供電實際成本對不同消費者制定不同的價格，價格調整的週期短一些。在降低電價和降低成本中，電力改革要提倡降低成本。目前中國實施的階梯電價是一個很好的措施。階梯電價能夠使低收入階層有供電保障，體現了社會公平。在居民電價的調整中，能夠減少在電價消費中的不公平現象，消費多者多付費。在電價改革中也應該同時實施實時電價。實時電價反映了電力供應中不同時段的電力成本。實時電價可以使消費者避開用電峰段，促進削峰填谷，達到節約能源、減少排放的目的。在工業消費者中，差別電價仍然應該保留。沒有完成國家規定的節能減排任務的工業企業，應該付出污染環境和浪費資源的費用。
推進發電企業與電力用戶直接交易，構建多買多賣的市場格局，這可能會與新一輪電改中提高能效、減少污染物和碳排放的目標相牴觸。我們首先明確，大用戶一般指的是工業用戶（高耗能或非高耗能工業）。由發電企業和用戶自行協商電力、電價和電量，並簽訂合同。這會導致用戶只與能提供最低電價的發電企業簽訂合同。發電企業給大用戶的售電價會比其上網電價高，因為工業用戶看到的發電企業的電價比電網的售電價要低。在發電企業中，燃煤電廠的成本最低。這種交易的結果是，燃煤電廠擴充發電能力，追求更高的利潤。而工業用戶有了較低價格的電力供應，使工業用戶的競爭力增強而不會注重自身節能。
這種做法提高了社會平均環境成本，也就是說相應地提高了電網平均售電成本和價格。大用戶和發電企業之間的直通車，衝擊了不鼓勵發電競爭的、經濟效率差的壟斷電網系統，但對綠色、低碳和可持續電力發展的新一輪改革目標，恐無助益。
九問，修改《電力法》是在電力行業完善法制和制度安排的第一步嗎？
修改《電力法》是完善法制和制度安排的第一步。1995年12月28日，八屆全國人大通過《中華人民共和國電力法》並於1996年4月1日起實施。《電力法》的配套條例和實施措施至今沒有完全出台。在《電力法》中，沒有明確表明支持電力改革，也沒有把應對氣候變化、優化低碳結構和加強電力部門監管作為主要內容。新一輪電改應該是在《電力法》的框架內推進，但是，現有的《電力法》並沒有充分法理依據支持電力改革。《電力法》出台至今已將近17年，《電力法》與電力部門發展和變化的實踐相脫離，急需對《電力法》加以修改，以適應和指導電力部門發展的需要。根據中共十八大報告精神，今後國家的電力發展和改革應該是在法制框架內推行，做到有法可依、執法必嚴。
十問，電力改革首期的具體內容是什麼？
最新的國際經驗表明，競爭性的電力市場自身不太可能產生和提供能夠滿足國家經濟和環境目標的最優資源量或資源組合。應該重新評估中國十年前提出的電力行業改革規劃，並做出適當調整，以確保未來的幾十年裡，電力部門的改革為實現全國宏觀經濟和環境目標做出顯著貢獻。例如，2020年，風電裝機將會超過2億千瓦以上。電網公司要防止「棄風」現象，全額收購風電。分佈式和集中發電均衡發展，但是，西部風力資源豐富地區的大規模發電，需要全網分攤，電網公司的角色十分關鍵。根據中國目前的情況，我們建議第一階段開展以下工作。
1. 在發電端推動新形式的「競價上網」。考慮環境成本，實施可再生能源市場配額制，鼓勵清潔電源發展，降低煤電比例，優化電源結構，採用環保節能調度，提供可負擔得起的綠色低碳電力服務。重視電力終端用能效率的提高，電網公司要設立強制性的能效提高目標。
2. 採用綜合資源戰略規劃和需求側管理方法，找到最優的供應側和需求側方案，以最小成本滿足中國未來電力需求增長和環境保護目標。
3. 建立競爭招標制度，以最低成本獲得所需的供應側和需求側電力資源。中國可以通過競價手段獲得所需的電力資源，但並不依賴競價來管理發電調度或零售服務（如果沒有非常嚴格的控制，市場操縱力很難避免）。
4. 重新確定國家電網公司的角色，強調其在長期系統規劃（包括需求側管理）、投資、調度以及在可再生能源上網方面應發揮的作用，以保證系統設計和運行的統一，節省資金投入。電網運行成本透明化。
5. 重新定位配電公司在投資能效方面的角色。2010年11月，國家發改委頒佈了《電力需求側管理實施辦法》，其中要求電網公司通過提高最終用戶的能效，節約0.3%的電力負荷。綜合資源戰略規劃和需求側管理方法將體現出最優的能效投資水平。隨著電網公司提高能效經驗的積累，這種強制性要求可以修改成要求他們「在其電網覆蓋區域對所有成本效益好的終端用戶能效項目進行投資」，並設立能效目標。
6. 加強和充實電監會的權力和職責，嚴格監管電網公司的價格、成本及綠色低碳發展。監管政策也需要調整，以保證各公司在成功提供最小全社會成本能源服務的同時，取得較好的經濟效益。
7. 電網公司投資多元化。鼓勵民企、外資和私人投資電網建設。
作者Rick Weston 是美國電力監管援助機構高級專家、電力監管援助項目經理董事兼中國區主任；David Maskoviz 是電力監管援助項目資深專家；楊富強是美國自然資源保護委員會能源、環境與氣候變化高級顧問