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馬曉河:城鎮化與經濟新動力

http://magazine.caixin.com/2013-01-04/100479350.html
馬曉河 國家發改委宏觀經濟研究院副院長、研究員,中國人民大學教授、博士生導師

  霍侃 財新記者

【對話背景】

  十八大報告和年末的中央經濟工作會議,把城鎮化提到一個新的戰略高度,提出城鎮化是中國實現經濟結構戰略性調整的重點,也是擴大內需的最大潛力所在。

  中國城鎮化之路已走過30餘年,期間經歷了從支持小城鎮到重點發展大城市、再到大中小城市和小城鎮協調發展的路徑。以常住城鎮人口占全國人口比例衡量的城鎮化率,從1978年的17.9%提高至2011年的51.3%。但中國城鎮化水平仍然相對滯後於經濟發展階段和工業化水平。

  而且,經濟轉軌過程中推進的城鎮化,在提高效率的同時也帶來不少新問題:城市發展和資源環境的矛盾日益凸顯,城鄉居民收入差距擴大,遊走在城市和農村夾層的農民工群體日益龐大,成為社會管理難題。城鄉二元戶籍制度已經成為城鎮化進一步推進的瓶頸。

  危機前美國等發達經濟體負債消費提供市場、中國等發展中經濟體提供低成本商品的全球市場供求體系已被打破。中國經濟增長亟待挖掘國內需求。加快城鎮化發展,不僅是後危機時代中國尋求新增長動力的短期策略,更是中國經濟結構轉型的長期戰略選擇。

  如何在加快城鎮化發展速度的同時,提高城鎮化的質量,並避免各級城市盲目擴張、投資過熱和債務負擔加重等副產品,是下一步的關鍵。千頭萬緒,如何推進?帶著這些問題,財新記者12月28日專訪國家發改委宏觀經濟研究院副院長馬曉河。

【對話摘登】

  財新記者:中國城鎮化已經推進多年,為什麼當前又要特別強調?

  馬曉河:這是新形勢下中國經濟謀求可持續發展的需要。目前中國最大的挑戰是,現有經濟結構遇到國際國內環境變化,繼續沿著以往的發展道路難以為繼。

  中國產業結構是典型的國內生產大於消費,目前正遭遇國際上兩方面的嚴峻挑戰。第一,外需減少。美歐等發達國家在去槓桿化,壓縮財政支出,政府購買力下降;同時,失業率偏高,消費者信心不足,家庭儲蓄率在上升,私人消費率下降,導致進口需求下降。中國近一半的出口是這些國家,現在要想繼續依賴出口拉動經濟難度越來越大。

  第二,供給替代。一批發展中國家,如孟加拉、斯里蘭卡、印尼、越南、印度等,紛紛向中國學習,大辦園區、招商引資,大力發展勞動密集型產業,並向美歐等發達國家出口。

  這些國家的產品跟中國一樣,也是紡織、服裝、鞋帽等勞動密集型產品,但單位產品的生產成本比中國低得多,因此,他們生產的產品在國際市場上比中國更具有競爭優勢。這就形成了勞動密集型產業的供給替代。

  此外,中國國內環境也在發生變化,勞動力成本上升、人民幣升值,導致中國出口產業的利潤空間在不斷下降,出口產業開始越來越無利可圖。

  這種情況下,中國必須尋找新的發展機制。城鎮化可以在某種程度上彌補當前世界供求結構的變化,為中國經濟增長提供新動力。

  財新記者:城鎮化帶來的新增長動力來自哪些方面?

  馬曉河:城鎮化通過供給和需求兩方面來拉動經濟增長。拉動投資和消費是需求面,促進產業結構調整是供給面。

  第一是投資拉動。我們測算,目前城市每增加一個人口,全國平均增加10萬元的公共設施投資,包括水電路氣暖房網,以及醫療、教育、就業、養老等。

  第二是消費拉動。農民轉為市民後,由於生活方式轉變,從自給、半自給狀態變成商品性狀態,在當前價格水平下,每個人可以增加1萬元的生活消費。

  第三是還有利於產業結構調整。城鎮化有利於使一個國家的經濟結構從以第二產業為主轉向第三產業。因為人口集聚能帶來服務業的需求增加,服務業就業人口增加和服務業價值在產業結構中的比重將提高,都改變了產業結構。製造業結構轉型和升級也離不開城鎮化,產業結構升級都是先在城市通過科研人員的集聚創新研發,然後通過平台示範,再推廣傳遞到產業鏈條中的。

  財新記者:官方數據顯示,2011年中國城鎮化率為51.3%。但你曾指出城鎮化率被高估了。應當如何衡量城鎮化水平?

  馬曉河:城鎮化水平是按照常住城鎮的人口比重來衡量。但現有體制決定了51.3%即6.9億的城鎮人口中,有一部分沒有實際享受城鎮化制度安排,即約1.58億農民工。農民工進了城,但實際上消費方式、生活方式沒有城鎮化。城市的基礎設施建設和公共服務供給政策並沒有把他們當城裡人。

  所以,中國真正的城鎮化人口不是6.9億,在現有體制下,應該扣掉1.58億農民工。嚴格意義上,中國的實際城鎮化率應該是40%,遠遠落後於經濟發展階段。按照世界銀行的標準,中國現在是中上等收入發展中國家,但實際城鎮化率是中下等收入國家的水平。

  財新記者:中上等收入國家合適的城鎮化率應該是多高?

  馬曉河:合適的城鎮化水平應該接近60%,這指的是實際城鎮化率。如果中國要在本世紀中前葉,達到中等水平發達國家的城市化率,即一般在70%以上,我們還有30%的城鎮化提升空間。這個空間很大,所帶來的投資需求、消費需求、產業結構變遷潛力都非常大。

  財新記者:目前,第一步是不是需要先把已經進入城鎮,但還沒有享受城市保障和公共服務的這部分人的問題解決?

  馬曉河:對。當前城鎮化的一個重要任務是讓1.58億進城農民工中有落戶意願的人落戶,變成市民。我們作過調查,很多人已經在城市工作多年,有穩定的就業、收入和住房,想落戶,但由於現在的戶籍制度不能落戶,這部分人在進城農民工中大概是30%。但不是強制將進城的農民工都變成市民,而是在自願的前提下,政府的體制門檻要降低,政策要開放,引導有意願的農民落戶。

  財新記者:人們可以預計城鎮化的速度會加快,同時也看到中央提出要提高城鎮化的質量。如何提高質量?

  馬曉河:提高質量應該包括兩個方面。第一是人口城鎮化。全國人口要從農村向城市適度集中,讓人口能真正通過體制改革進入城市,讓農業人口順暢地轉移為城市人口,享受均等化的待遇。

  所以,李克強副總理提出要把改革紅利和城鎮化結合起來,拉動中國經濟。第二,城鎮化的質量體現在綠色發展、低碳發展、循環發展,同時要實現集約發展。

  財新記者:城市佈局方面,這些年看到大城市不斷膨脹,交通、環境不堪重負,但中小城市尤其是城鎮的發展動力似乎不足。為什麼會出現這種局面?

  馬曉河:城鎮化應該是公共資源、發展資本均衡地配置在大中小城市之間。但過去多年的發展重點放在大城市,每個省保省會,全國保北京、上海、天津,把大量公共資源優先配置在大城市,導致大城市的基礎設施、公共服務越來越優質,全國人民都嚮往大城市,大城市不堪重負,最終不得不用行政手段限制人口向這些城市集聚,這是惡性循環。

  同時,在現有「以大管小」的城鎮管理體系下,大城市利用行政級別和上下級領導關係,往往是調配和掠奪中小城市的資源,財權向上集中,事權向下投放,導致小城鎮公共設施、發展資本不足,人口集聚的動力不足。

  財新記者:如何構建更合理科學的城市佈局?

  馬曉河:要想城市佈局合理,現有的城鎮管理體制必須改革,不應是「以大管小」,而要「以大帶小」。要通過改革不斷弱化城市行政級別,不要讓各級城市在資源配置上有依附和管理關係。

  其次,在公共資源配置和產業結構分佈上,大中小城市應該對接,不應該是各級城市完全競爭,恨不得將所有產業都吸引到自己的城市,而應該選擇最適合發展的城市。

  財新記者:農業轉移人口市民化的難點是什麼?

  馬曉河:當前農業人口轉為城市人口的核心問題,第一是戶籍,第二是社會保障制度,第三是公共服務的制度安排。戶籍問題不解決,依附於戶籍的一切社會保障和公共服務,都受到影響。

  財新記者:戶籍制度改革如何突破?

  馬曉河:戶籍制度和社會保障制度改革,應該是漸進式、分層化。城鄉二元體制積累的矛盾太深,改革一步到位恐怕會產生動盪。所謂漸進式、分層化,應該是在中小城市優先改革,大城市分階段改革。中小城市應該先放開,有穩定就業、收入、住房、有意願的農業轉移人口應該註冊登記為城鎮人口,享受跟城鎮人一樣的社會保障和公共服務。

  但北上廣深等這樣的大城市如果一夜之間放開,城市肯定會爆炸,所以應該先探討優先具備條件的人進入大城市。如考慮進城年限、就業時間、就業崗位(跟收入有關)、學歷等,這是現有條件下無奈的次優選擇。

  財新記者:農業轉移人口市民化後享受均等的社會保障和公共服務,所帶來的成本誰來承擔?

  馬曉河:的確,最大的問題是轉移成本誰來承擔。下一步,應該按照財權和事權的權限,建立多方科學合理地分擔成本的機制。地方政府應該積極承擔農業轉移人口的進城成本,中央政府也得承擔應由中央分擔的那部分公共服務。一部分成本要農民自己承擔,例如保障性住房的買房成本由農民承擔,但建低價房引起的市場差價要由政府承擔。

  財新記者:一個不可迴避的問題是如何對待農民的土地。過去幾年出現過農民在城鎮化過程中失去土地、但又無法真正進入城市的案例。如何看待這個問題?

  馬曉河:在成熟的市場經濟國家,政府不經營土地;而中國最大的特點是政府經營土地。在現有財政體制安排下,地方政府往往把經營土地作為最大的財政收入來源。

  在現行體制下,農民的土地是集體所有,集體土地轉為城鎮建設用地,必須變性轉為國有土地,才能拿到一級市場交易。在這個環節,地方政府是最大的控制方,怎麼轉、賣給誰、價格多少、利益如何分配,都是地方政府說了算。農民作為土地集體所有者,所有權、交易權、分配權和談判權都不充分。在第一道手續土地國有化上,農民就吃虧了。

  土地農轉非過程中的價值溢出主要給了地方政府和房地產開發公司,農民只得到非常少的一部分。人為造成的土地市場交易制度門檻,就導致農民失去了土地資本變成進城資本的機會。

  財新記者:土地制度應如何改革,以提高農民轉化為市民的能力?

  馬曉河:第一,應該提高農民土地的徵用補償標準;第二,實行土地交易市場化,土地集體所有制可以不改,但土地交易應該按照市場化原則交易,不應該是低價徵收;第三,土地流轉應該與農民所享受的社會保障脫鉤,享受基本社會保障是農民基本的權益,與土地是否交易無關。現在好多地方政府說「你把土地給我,我給你社會保障」,這是錯誤的。凡是中華人民共和國國民,無論是市民還是農民,無論有無土地都應享受政府提供的最基本公共服務。

  此外,應該取消地方政府經營土地的權限,劃清地方政府在土地管理和土地經營中的界限。國有土地要交給國有土地經營公司來經營,政府不要參與。

  集體土地轉成建設用地,只要法律批准,農民可以直接帶著自己的集體土地進入市場。農民的土地在交易中應該讓農民說了算,讓市場說了算。土地的產權法律保障,下一步應該細化。

  財新記者:城鎮化是涉及多項制度改革的系統工程,這是否需要頂層設計?

  馬曉河:農業人口城鎮化牽涉到戶籍、社會保障、公共服務、土地制度等改革,這些都需要總體設計,要有總體規劃,提出總目標,然後分階段實施,並根據不同城市的特點有不同的落實政策。

  財新記者:從近期部分地方政府出台的推進城鎮化措施看,仍然比較強調投資,很多人擔心出現投資過熱。

  馬曉河:我也擔心。現在好多地方政府找不到增長點,一看到提出城鎮化戰略,就開始徵地、搞投資、修馬路等,是有可能的。城鎮化能拉動內需,但不能操之過急,應該分階段、漸進式推進,與經濟發展階段相適應,超越經濟發展階段來推進城鎮化,恐怕會引起人們擔心的投資過熱。在目前階段適度推進城鎮化是有好處的,但是不能操之過急,過急過快推進恐怕會帶來好多後遺症。

  財新記者:如何制約地方投資衝動?

  馬曉河:首先要搞好規劃,其次要加強監督。考核制度上,不應該以GDP和財政收入作為指標,能否將一個地區的實際城鎮化率以及城鎮公共基礎設施和公共服務作為重要考核指標,這都是需要考慮設計的。

  財新記者:部分地方政府提出的城鎮化措施,支持組建城鎮開發建設投融資平台。地方政府債務是否有加重的風險?

  馬曉河:這種可能是存在的。如果由政府主導,積極地超前推進城鎮化,完全有可能抬高地方債務,所以要防止。

  城鎮化是與經濟發展相伴的經濟現象,地方政府不要人為去操作。由於過去的城鄉二元體制,中國城鎮化滯後於工業化,現在補課是應該的,但補課一定要強調市場主導、政府鼓勵支持。現在國家提出積極推進城鎮化,地方政府就急於用行政命令手段向下分配任務指標,搞運動式的推進,這就把城鎮化方向搞歪了。■

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