中國正在建設著世界上規模最大的保障性住房建設項目——中央政府於2011年初提出了五年內建設3600萬套、2011年建設1000萬套的宏大目標。
截至目前，官方組織的中期評估結果尚未公佈，但這項被認為將惠及上億中低收入人群的龐大民生項目，建設中已屢屢暴露出資金、土地、分配公平等問題，不僅讓地方政府深陷資金和道德困境，也令公眾充滿疑慮。
2012年8月7日，中國發展研究基金會在北京舉辦「中國保障性住房政策國際研討會」，長期研究住房保障的中外學者以及相關的土地、建設部門官員們悉數到場，諫言保障房走向。
與會者的理論共識是，中國的住房保障體系雖然初步有了大體的框架，但仍具有應急性、臨時性特徵，尚未形成長期、穩定、成熟、有效的機制，「完善保障房『頂層設計』」，被認為是今後保障房良性發展的前提。
指標錯配
按照計劃，「十二五」期間，中國將建設保障性住房3600萬套。這個指標遠超「十一五」期間1630萬套的總量。由於中央採取的是指標層層分配的計劃模式，實際建設中出現了諸多問題。
最明顯的表現是供給與需求的錯配。中國發展研究基金會在《保障房問題研究》報告中指出，由於城鄉之間、東中西部地區之間、各省市縣之間經濟發展的水平和特點不同，各地的人口面積不同，對保障性住房的需求不同，難以用統一的模式來限定和規範各地保障性住房的建設。
比如東西部之間存在需求差別。國務院發展研究中心研究員任興洲認為，中西部的問題是缺錢，因為大部分地區是吃飯財政，同時需要保障的規模大於東 部地區，建設任務更重，但2011年建設的1000萬套保障房中央只拿出1310億元來支持，實際上攤到各地只是「撒了一些胡椒麵」。東部城市保障房建設 的最大難題則是土地供給，儘管國土資源部在落實保障房用地上要求「應保盡保」，計劃單列保障房用地指標，但事實上新增建設用地指標按照行政區劃分配的方式 並沒有改變。
此外，大中小城市之間也存在指標配給錯位。中央經濟工作領導小組辦公室副主任楊偉民即指出，在一些特別需要保障房的地方，像長三角、珠三角的大 城市，這些地方按行政區分解指標建設保障性住房來看，供給不足，而一些人口較少或者人口淨流出的中小城市面臨建成以後沒人住的問題。
這種不合理的指標分配，導致地方政府壓力過大。清華大學教授鄭思齊認為，中央與地方政府的責任分擔機制不合理，中央政府投入較少，依然以地方政府投入為主，導致地方支出壓力巨大，房地產調控造成的土地出讓金大幅下滑，各地資金缺口頗大，無法有效推進保障房供給。
江蘇省無錫市委副秘書長王安嶺調查發現，迫於中央政府的目標要求，有些城市採取 「短腿補缺」、填空湊數的辦法，把政府公租房、經濟實用房、拆遷安置房、定銷商品房和特困保障房等全部納入保障性住房範圍，其中定銷商品房和拆遷安置房佔 了較大比例。保障房結構比例、供給價格與城市中低收入群體的基本需求結構不相適應，失卻了城市保障性住房體系的應有之義。
其結果導致部分符合廉租房保障家庭「可保未保」。如鄭州市2012年4月出售的三個樓盤、6000多套安居房，最後購房的申請對象不到60戶。原因在於3000元/平方米的房價超出了這部分群體的實際承受能力，沒有起到保障基本住房需求的應有效果。
分配錯位
大規模建設的保障房，究竟是保障的哪些群體？
毋庸置疑，流入城市的農民工群體是對保障房最有需求的，但他們卻被長期排斥在保障房之外。全國政協經濟委員會副主任陳清泰指出，長期以來，保障 房政策對象侷限於城市原居民，但大多數城市常駐居民已經通過過去的福利分房和1998年以來的商品住房市場解決了住房問題，到2010年自有住房率已經達 到89%，無房戶是少數。
在國務院發展研究中心副主任韓俊看來，能夠在城市穩定而有尊嚴地居住，已經成為億萬農民工最迫切的要求，中國的住房保障政策難點和重點都在農民 工身上。根據他的測算，這些想在城鎮定居的農民工，有六成希望在地級市以上的大中城市定居，有四成希望在縣城或者小城鎮定居。但現在市場的房價、房租遠超 他們的支付能力。韓俊稱，大多數農民工能夠承受的平均商品房的房價是2214元/平方米，這跟農民在家蓋房子的價格差不多，也可以在小城鎮、縣城買房子； 農民工可以承受月租金的平均水平是一間屋子292元，但這在北京連一間地下室的床位都租不到。
國務院發展研究中心研究員巴曙松強調，不把農民工納入到整個住房保障的制度框架裡，產業轉移和城市化進程可能會受到制約。反之，則既可能對中部省市產業和經濟結構產生積極影響，也會對中部省市加速城市化平衡消費和尋找增長新的驅動力提供條件。
但不同城市，對將農民工納入住房保障體系，顯然有不同的考慮。國家住建部政策研究中心主任陳淮即擔心，在北京每多建一套保障房，會引來三戶半符 合這樣條件的人流入城市，如果不能在大中小城市結構合理調整上下大工夫，北京這樣的大城市保障性住房將越來越緊張，永遠不夠住。
韓俊認為，應逐步將符合條件的農民工納入城鎮住房的保障體系，鼓勵農民工回到縣城和小城鎮去定居；鼓勵把符合條件的農民工納入住房公積金制度；完善包括土地、農資、稅費等在內的農民工住房支持政策。
事實上，在現有的體系中，保障房也並沒有完全配給最需要的群體。天則經濟研究所理事長張曙光即指出，中國的保障房名目很多，從經濟適用房、公租 房、共有產權房、廉租房，這裡面亂相也很多，「比如說官員的住宅和軍官的住宅算不算保障房？所以現在有三四百平方米的保障房」。
為了緩解建設壓力，一些地方政府將保障性住房的任務分配給大型國企，陳清泰認為，這雖然有助於完成任務，但也引發了人們對又一輪的福利分房和體制回歸的擔憂。
重構「頂層設計」
全國人大常委會預算工作委員會副巡視員王全斌指出：「保障房現在存在的問題是方方面面的，最突出的是『資金、土地和管理』，但從大的體制和機制上說，是『頂層設計』不夠。」
住建部一位官員也認為，如何使保障房可持續發展，確實需要從住房制度的「頂層設計」和法治建設尋找出路。從國內外的實踐看，住房保障不僅要在技 術層面回答到底是補磚頭還是補人頭、到底提供實物還是提供貨幣、到底解決產權還是使用權的問題，更重要的是在「頂層設計」上回答「保障誰、怎麼保、誰來 保」的問題。
該官員強調，住房制度應堅持市場供給與政府保障相結合，以市場供給為主的政策；滿足基本住房需求，購置與租賃相結合，同時鼓勵自住型，節能省地環保型和小戶型的政策。
眾多學者也建議政府要退出保障房的投資和經營。張曙光認為，中國政府一開始並沒有提供保障房，大規模人口進城以後，將城中村、小產權房發展起 來，這實際上是市場提供的保障房，但政府現在不承認它合法性，又要蓋那麼多保障房。以北京為例，北京市現在需要保障房建設資金1000億元，但政府只能拿 出50億—100億元，既然只能拿出那麼一點來，為什麼要蓋那麼多？其實這是政府在擴張權力。
中國社科院經濟研究所所長裴長洪則指出，政府主導保障房建設，不等同於政府自己來建保障房。國際上許多國家的保障房都由市場來運作，政府不僅要 讓投資者收回投資，而且還要使其獲得合理的利潤；而一些公共租賃住房也由民間的租賃公司經營，實行准市場租金。這些制度安排，都是為了保護投資者經營保障 房的積極性。被保障對象支付能力和實際房租價格之間的差值，則由政府按人頭來補貼，未來可以以社保為基礎來確定得到政府補貼的人群，這應是住房保障的一種 較理想模式。
清華大學公共管理學院副教授劉志林也認為，「保障性住房政策不等於保障性住房建設」，政府直接運營租賃型保障房的模式不可持續。她建議以私營或社會性租賃機構作為租賃型保障房的主要供給和管理者，探索補供方和補需方相結合的政策模式。
麥肯錫（上海）諮詢有限公司全球董事合夥人張海濛則提供了美國的經驗借鑑。「美國從一開始就在全國層面立法，地方也有相關的辦法進行補充，嚴格 法律監管。這是政府能夠做到可持續並且透明可控、能夠不斷改進的前提。」他呼籲中國一方面金融上要創新，政策上要創新，另一方面要有基本的法律法規的保 障，「把保障房做成長久的利國利民的事情」。■
本刊見習記者王箐豐對此文亦有貢獻