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保障房拉不動投資

http://magazine.caixin.com/2012-02-24/100360323_all.html

 在今年經濟滑坡的陰影中,保障房被寄予拉動投資的厚望。

  其中內含的邏輯是,拉動經濟增長的「三駕馬車」中,消費變化緩慢;出口雖暫時企穩,但始終受外需拖累;以往對經濟增長貢獻最大的投資,因房地產 調控延續,進而影響地方政府收入,其三大組成部分之二——房地產投資和基礎設施投資都面臨下滑風險。而要對沖商品房投資下滑、進而托底投資,保障房建設被 認為是重要手段。

  住建部將今年的保障性住房新開工目標下調至700萬套,但由於房屋建設有兩到三年的週期,建設力度並未減弱。住房和城鄉建設部政策研究中心主任秦虹估算,今年實際在建工程量在1800萬套左右。

  問題是,資金從何而來?

  從2011年的情況看,保障房建設的資金來源包括中央財政、地方財政、信貸以及社會資金等。雖然財政部明確表示今年中央財政的投入會增加,但 是,對地方政府來講,一方面作為其收入重要來源的土地出讓收入開始減少,另一方面,「4萬億」投資項目的貸款以及2009年發行的地方政府債券,都開始進 入還款期。

  今年2月初財政部下發通知,要求切實落實保障房資金來源,確保不留資金缺口,其中即涉及拓寬地方政府資金來源渠道的舉措。不過,這些渠道雖有作用,但不能過分誇大。

  「資金方面,今年跟去年最大的區別,就是信貸會更多。」瑞銀集團中國首席經濟學家汪濤對財新記者表示,近期很多文件都提出,要加大對保障房的信貸支持力度,預計今年信貸資金會增加,而且增加較多。

  不過,對社會資金來講,保障房資金回報率低的問題仍未解決,「目前還沒看到資金來源改善的信號。」莫尼塔投資分析師施琪對財新記者表示。

  更為關鍵的問題在於,保障房在整個投資中的佔比並不大,加之資金來源尚未明朗,其對投資的作用不應高估。「保障房會對房地產投資下降有一個對沖,但對整個投資的拉動談不上。」汪濤稱,今年房地產投資要弱很多,「投資拉動不會體現在保障房上」。

地方財政壓力加大

  國家統計局發佈的《2011年國民經濟和社會發展統計公報》顯示,2011年全年新開工建設城鎮保障性安居工程住房1043萬套(戶),基本建成城鎮保障性安居工程住房432萬套。

  對於保障房投資金額,住房和城鄉建設部住房保障司副司長張學勤近日接受新華社、人民日報等官方媒體採訪時表示,2011年全國保障性安居工程建設完成投資近1.3萬億元。

  資金來源方面,已公佈的數據包括中央財政下達保障性安居工程補助資金1526億元,新增保障性住房開發貸款1751億元,利用住房公積金貸款支持保障性住房建設試點發放貸款265.88 億元。三者合計為3542.88億元。

  從各地來看,情況不盡相同。財政投入是部分省市保障房建設的主要資金來源。根據山東省財政廳的數據,2011年全省財政投入保障住房資金282億元,比2010年增加179億元,增長1.74倍,佔保障房總投資的一半以上。

  河南2011年籌措保障房建設資金325.68億元,其中爭取國家補助72.97億元,省財政配套23.51億元,市縣籌措落實資金50.79億元。三者合計佔比達到45.2%。

  相比之下,江蘇、北京保障房建設對財政資金的依賴要小一些。江蘇去年保障房資金總投入超過520億元,其中省市縣財政投入及按規定渠道提取資金合計150多億元,通過銀行貸款、信託投資等渠道籌集370多億元。

  北京市保障房辦公室發展規劃處處長張國偉在一券商座談會上透露,北京去年保障性住房投資746 億元。

  北京市財政部門安排保障性安居工程專項資金113.97 億元,包括中央補助專項資金、地方政府債券、廉租住房專項資金等來源;成立北京市保障房建設投資中心,目前已到位融資資金80億元,實現投資90億元;作 為利用公積金貸款支持保障房建設試點城市之一,北京獲得的貸款額度為150.41億元,2011年底全部實現放款。此外,北京還擬安排500億元私募債, 以企業為發行主體,以限價房安置房為投資標的,市場化定價,認購良好。

  根據國家統計局公佈的數字,去年新增開工未完工工程611萬套,加上今年新開工的700萬套,在建工程數量將超過2011年。張學勤稱,實際在建工程量至少1700萬套。

  另外,山西、江蘇、江西等地,還在國家下達的任務量上自行加碼。加之今年增加了竣工指標,秦虹預計,建設資金的實際投入也將超過2011年。

  財政部近期多次表態稱,2012年中央財政安排保障性安居工程補助資金將大於2011年,下達進度也明顯加快。中央財政已於2011年9月底提前通知2012年部分中央補助資金數額,並將於2012年4月底前下達剩餘的補助資金。

  目前,國家發改委會同住建部下達421億元,其中255億元補助新建廉租住房和國有工礦棚戶區改造,166億元補助配套基礎設施建設。「今年第一筆中央補助資金下達比去年早一個月。」張學勤透露。

  不過,對地方政府來講,2012年保障性住房建設資金壓力將更加嚴峻。除在建數量增加,保障房結構的變化也需要政府投入的增加。

  綜合各地信息,去年保障房的建設重點為棚戶區改造,與經適房、限價房類似,其資金基本可以通過市場化運作來解決。但2012年各地的建設重點轉向公租房、廉租房,這兩類政府持有產權的保障房對政府資金的依賴明顯增加。

  以山東為例,其財政廳文件顯示,雖然中央分配的2012年新增城鎮保障性住房任務總量比去年有所減少,但由政府承擔的保障房卻增加了1.44萬套,財政投資的任務進一步加重。

融資渠道亟待拓寬

  財政部2月初下發通知,拓寬了地方政府資金來源渠道,包括今年增加的地方債收入優先用於保障房、個人住房房產稅試點地區取得的房產稅收入專項用於保障房等。

  但是,地方債收入中保障房所佔的比例並不清楚。2011年財政部代理發行的地方債中,江西70億元,其中用於保障性住房建設的資金約30億元;黑龍江69億元,其中三分之二以上已投入到保障性安居工程建設中。

  根據上海和重慶的預算報告,個人住房房產稅試點一年來,兩地的個人房產稅收入分別為22.1億元和1億元。

  為提高保障房的投入,部分省份開始提高從土地出讓收入的提取比例。按規定,土地出讓淨收入不低於10%的比例用於廉租住房保障。河南從2012年起改為土地出讓金毛收入中提取3%,用於保障房建設;安徽的比例則為2%-5%。

  汪濤對財新記者表示,現在想讓地方財政增加投入,但是財政好多是專款專用,最終還是得通過信貸。

  她認為,去年貸款少的一個重要原因是中央對地方債比較擔心,對融資平台貸款卡得比較緊。現在摸底之後,對這一問題如何解決已經有了輪廓,流量可以向前滾動,會釋放出一部分資金。

  根據財政部的通知,她稱,保障房融資平台很可能在增量融資方面被「開綠燈」,並獲得銀行新增貸款的支持。

  張學勤接受官方媒體採訪時則表示,符合規定的地方政府融資平台公司可發行企業債券或中期票據,專項用於保障性安居工程建設。承擔保障性安居工程建設項目的其他企業,也可以在政府核定的建設投資額度內,通過發行企業債券進行項目融資。

  另外,住房公積金貸款支持保障房建設試點可能擴大。山東、福建等省均稱積極爭取擴大試點範圍。

  去年部分省市成立專門的保障房建設公司,也在研究創新融資方式。北京市住建委提出,支持金融產品創新,探索發行中長期債券、房地產投資信託基金等金融工具支持保障性住房建設和運營。同時,要規範利用企業債券融資。

  張國偉在前述券商座談會上透露,2012年北京市保障性住房共需投入資金1000億元,除20%的資本金,共需融資800億元。初步設想為財政資金50億元,公積金貸款200億元,債券融資200 億元,商業貸款300億元,發行房地產信託基金50億元。

  張國偉表示,北京將繼續申請私募債支持保障房建設,500億元作為債券餘額,滾動支持。另外,還將研究建立保障房流動性資金池,通過設立保障房基金等途徑,募集一定規模的資金作為儲備資金,用於保障房應急、短期過橋貸款等,對可能出現的風險加以補償。

  對於今年的保障房資金,莫尼塔投資施琪對財新記者表示,除了中央財政投入可能增加至2000億元、各地從土地出讓收入中提取1300億元左右, 加上一定數量的貸款,其餘的並不易估算,因為保障房有很大的不透明性,一些國有企業的集資建房也被劃歸到其中,「這部分投資具有一定不確定性」。

  接近山東省住建廳的一位人士告訴財新記者,在保障房的統計中,確實有一部分企業集資建房,政府很樂意企業這樣做,因為連土地都不用劃撥了。

  對今年保障房資金到位情況,該人士稱,山東省內有一個說法,在保障房總數一定的情況下,結構上可以變一下,即可以從政府投入較多的公租房、廉租房變為經適房、限價房。

  地方政府希望計劃資金到位後,能吸引更多的社會資金。山東鼓勵企業建設公租房,而企業出於對留住員工、方便管理的目的,也樂意參與。前述接近山東住建廳的人士稱,由於山東政府比較強勢,企業會配合政府的需要,以換取今後發展的有力支持。

  2011年淄博東嶽集團等大型企業新建改建公共租賃住房3200餘套。

  不過,施琪認為,雖然財政部、發改委多次發文敦促,目前保障房資金回報率低的問題並未解決。要吸引社會資金,還要在建設制度上有所創新,比如採取類似重慶的模式,滿一定期限後可以出售,提高資金回報率,「目前還沒看到保障房資金來源改善的信號」。

  在資金來源尚未明朗的情況下,寄望其能對沖商品房投資的下滑,進而拉動投資增長並不現實。根據國家統計局的數據,2011年中國全社會固定資產投資31.1萬億元,按保障房投資完成額1.3萬億計算,其佔比也不超過4.2%。

  施琪認為,保障房對投資談不上拉動,更多的起到托底作用,只是讓投資增速下滑不那麼快而已。

  汪濤則認為,這種簡單測算會有偏差,更有意義的是看實際資本形成,比如建好多少面積的房、用了多少噸的水泥和鋼鐵。

  去年保障房開工未完工項目增加了611萬套,加上今年新開工的700萬套,「今年資金能到位的話,施工面積可能會增長很快」。

  汪濤預計,保障房在建面積將約佔城鎮住房在建面積的三分之一,固定資產投資名義增速名義會下降,實際增速相差不大,但對大宗商品的需求要弱一些。保障房會對房地產投資下降有一定對沖,但「投資拉動不會體現在保障房上」。

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