http://magazine.caixin.com/2012-01-13/100348312_all.html#page2
面對國務院連續下達的數百萬套保障房建設硬指標，國土資源部（下稱國土部）對農村集體土地使用的態度，終於出現重要轉變。
2012年1月7日，在「全國國土資源工作會議」上，國土部部長徐紹史首次公開宣佈，已批准北京、上海利用集體土地建設租賃住房。
不僅如此，一些「商品房價格較高、建設用地緊缺」的直轄市和少數省會城市，只要「由省級人民政府審核同意並報部批准」，也有望獲批試點。
此前，雖地方訴求強烈，住房與城鄉建設部（下稱住建部）也早在一年前已公開表態可探索用集體土地建公租房，但國土部態度始終審慎。
國土部表態合法化
此次國土部的表態，不僅明確了北京、上海等地做法的合法化，也擴展了其他省份操作的空間。
早在2008年底，北京即表示「建成年租制的房屋用於收取租金保障農民長遠利益」，並著手相關政策配套準備。而有關試點已向國土部申報的消息也屢有傳來，但國土部並未積極回應，其原因主要在於其與現有法律存在衝突。
按《土地管理法》，土地可分為城市的國有土地和農村的集體土地。國有土地使用權可上市公開交易，但集體土地只能限於耕種或村莊內公共建設，不能 抵押和買賣。雖廣東、江蘇等地也有推動集體建設用地流轉試點，但無不強調其不得用於房地產開發和住宅建設。集體土地進行其他非農建設，只有經徵用轉為國有 土地後，才能「招拍掛」。
隨城市化推進，大量集體土地被納入城市規劃圈。但只要性質不變，就不允許上市交易。一些土地學者認為，這在制度上使得城市國有土地和農村集體土地不能實現「同權」。
2010年，北京選擇了50個村進行城鄉一體化改革，涉及土地面積3200萬平方米，需投資約2300億元。
據一位參與改革的人士介紹，隨著「招拍掛」市場上土地價格屢創新高，農民對拆遷補償的訴求不斷提高，拆遷成本高，官民矛盾大，原有土地徵收模式 難以為繼。於是北京市保留農村集體土地原產權性質，以土地入股等方式發展農村集體產業，讓農民分享城市化成果，不但降低徵地成本，也避免矛盾。
由於相關配套政策不全，北京自發的試點一直低調推進。北京市曾向國土部提交「利用集體土地建設和租賃住房試點實施方案」，並在多次溝通後將試點範圍鎖定在上述50個村。
2010年11月18日，北京副市長陳剛透露，北京市政府已批准在集體土地建租賃房的試點方案，已有五個農村集體經濟組織申請建房1萬多套。這樣的租賃房，面向非京籍流動人口，以市場價出租，收益歸村集體經濟組織所有。
無獨有偶，上海市為解決外來人口居住問題，也計劃試點集體土地上建公租房。據財新《新世紀》瞭解，上海市曾向國土資源部申報試點方案，計劃佔地 600公頃，建設1000萬平米、20萬套公租房，解決90萬人的住房需求。兩地試點始終作為特例處理，土地用途也僅限於建設公租房，決策者一直未有推廣 之意。一位接近國土部的人士告訴財新《新世紀》記者，此次國土部試點擴面，與保障房建設任務壓力有關。
按照住建部測算，2011年1000萬套保障房需資金1.3萬億元。據全國人大常委會委員嚴以新測算，中央財政投入大概佔了不到13%。他指出，在現行國家財政分配體系下，地方財政不堪負擔。
雖然國土部一再強調「保障房供地應保盡保」，但一位住建部人士認為，地方政府缺乏動力佔用指標建設不賺錢的保障房；加之徵地難，補償提高、衝突加劇，國土部高層也逐漸認識到，傳統辦法徵地不如「還權於農民」。
2011年10月，在接受全國人大常委會專題質詢時，國土部和住建部對租賃房的意見達成一致。國土部總規劃師胡存智告訴財新《新世紀》記者，國土部目前已給出了試點的原則性規定。一位接近國土部的學者分析，這意味著此類試點有了政策層面的依據和保障。
胡存智指出，之所以表述為「集體土地建設租賃房」，而沒有提公租房，是因為公租房應該是政府建設的，將村集體建設的房屋稱為租賃房更為準確。
另一國土部人士告訴財新《新世紀》記者，集體租賃房至少應有兩個原則：一是集體經濟組織建設、運營；二是只租不售。
更大的突破在於，國土部不但允許北京市、上海市進行試點，也允許其他省份申請。上述住建部人士分析，試點將多在東部江蘇、廣東等省份。這些地方 由於產業轉移，原本的鄉鎮企業閒置地通過建設租賃房的方式操作，事實上升級為服務業用地，但一直未獲法律認可，處於灰色地帶。他認為，這些用地此次有望獲 得法律認可。
只租不售
以往利用「城中村」集體土地建設的住宅等因無產權保障，被稱為「小產權房」，國土部一直對其持否定態度。此次政府部門一再強調，租賃房並非「小產權」。
2011年初，北京試點獲批的消息一度引發輿論對「小產權房」轉正的猜測。
2011年1月13日，北京市國土局網站特意發表官方聲明稱，集體土地上建設租賃住房試點與所謂「小產權房」是完全不同的概念。對於佔用集體土地違法建設的「小產權房」，市國土局將按照國家統一的政策依法進行處理。
該聲明強調，集體土地上建設租賃房，是北京市在城鄉一體化過程中為拓寬北京市租賃住房建設渠道，以多種方式解決城鄉接合部地區周邊產業園區、產 業聚集區內的來京人員及其他人員臨時性居住需求，促進農民產業增收，優化城鄉接合部環境而在探索的一項新政策。必須符合規劃，對建設主體、用地性質、用地 方式都將嚴格界定，必須依法辦理審批手續。
2011年12月30日，住建部住房保障司司長馮俊在接受中國政府網訪談時則強調，利用農村集體建設用地建公租房與「小產權房」不是一個概念。 他表示，集體土地上建租賃房有一系列條件，比如房價比較高的地區、土地資源比較緊缺的地區、省級政府要為試點作出方案、要經國土資源部批准。
據財新《新世紀》記者瞭解，為了規避試點轉化為「小產權房」的風險，國土資源部和北京市均提出了嚴格的限定條件。
北京試點方案在經國土部徵求各司局意見時，國土部即要求「嚴格房屋權屬管理」，房屋產權證只發到村集體，不予分割，並註明租賃住房性質，不得改 變用途，不得轉租、轉讓、出售、抵押；要嚴格使用範圍和使用期限，使用對象要符合公租房的條件，嚴格界定；承租期限不能過長，租期是三到五年。
財新《新世紀》記者獲悉的北京市試點方案在幾經修訂後也規定，集體土地租賃房建設，嚴格執行用途管制，只租不售，防止以租代售、進行小產權房建設。同時，建設規模也嚴格控制，試點範圍限定在城鄉接合部50個重點村改造。
誰來運營
即便如此，國土部門仍擔心操作中演變成事實上的「小產權」房。
北京市國土局擔心，村集體運營會簽署多份合同，表面上是短期出租，但會暗箱操作成「小產權」房的運作模式，因此考慮由區政府將村集體建設的房子承租回來，再統一對外出租，用行政手段控制地方運作。
2011年1月8日，在北京海淀「兩會」政務諮詢會上的消息也證實了這種思路。
北京市海淀區區政府負責人表示，唐家嶺村將在村集體產業用地上自建約10萬平方米公租房，政府將公租房集體「承包」外租給周邊高科技企業員工，土地收益權和公租房的經營權歸村集體，租金由村集體向村民「分紅」。
但由政府「承包」的效果並不為學界看好。上述土地學者對政府能否管好農民的房子表示質疑，在他看來，要真正實現城鄉土地「同地、同價、同權」，也應該賦予農村集體租賃房更有保障的產權，讓村集體自主經營。
「農民是理性的，偏遠地區、沒有客源的地方，也不會隨便建房子，因此放開並不會造成『小產權房』一哄而起。」上述住建部人士對財新《新世紀》記者說。
但考慮到現實操作中的問題，多位業內人士表示，「如何操作效果更好，還有待於摸索」。