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全國金融工作會議前瞻

http://magazine.caixin.cn/2011-12-23/100341811_all.html

 醞釀近兩年的第四次全國金融工作會議將於2012年1月6日和7日召開,近日,財新《新世紀》分別從各監管部門權威渠道確認了這一消息。

  每五年召開的全國金融工作會議已成為中國金融業改革的風向標。過往的每一次會議均對中國下一步重大的金融改革方向「定調」,會後均適時推出相關的機構改革等重大舉措。

  據接近有關部門的知情人士透露,2010年,高層曾經組織相關部委就十五個議題進行研討,但最終因為其中幾個關鍵課題存在顯著分歧,當年計劃召 開的全國金融工作會議被推遲至今。其中爭議最大的議題就包括是否成立金融國資委,多位參與這一課題的核心人士向財新《新世紀》記者確認,金融國資委的動議 至今仍未達成共識,已擱置。

  時至2011年,第四次全國金融工作會議的主要課題加快了研討,包括系統性金融風險防範制度、完善金融監管協調機制、加強對金融機構綜合經營和 「大而不能倒」金融機構的監管、明確商業銀行資本金補充和約束機制、推進政策性金融改革、改進國有金融資產管理、加快債券市場改革發展、加快農村金融發 展、改進小企業金融服務、規範發展信用評級機構等。其中,宏觀審慎監管和探索地方金融管理模式分別作為系統性金融風險防範制度和改進國有金融資產管理的子 課題。

  財新《新世紀》記者從「一行三會」相關人士處瞭解到,這些議題中,央行和銀監會都參與並分別領銜了主要議題,其中偏宏觀政策方向的基本由央行牽頭;涉及金融機構運行機制改革深化方面的由銀監會牽頭;財政部金融司則主要牽頭「改進國有金融資產管理」等議題。

  緊接著此次會議,「一行三會」將分別召開年度監管工作會議,落實第四次金融工作會議的決議。

  與以往相比,由於臨近新一屆中央政府換屆,即將召開的全國金融工作會議「主要是穩中求進,推出的重大改革不會太多,特別是對於一些爭議較大的議 題。更多的是承前啟後,總結過去數年金融改革和發展的成就,並對存在的問題進行梳理。」接近中央匯金投資公司的金融專家分析認為,本次會議宣告本屆政府安 全著陸的意味更強。

穩中求進

  此次全國金融工作會議的背景,是在金融危機席捲全球之後,外部內部環境突變,中國的金融業亦處於重要的轉折發展期。分析人士指出,綜合當前各種 動態看,新一屆的全國金融工作會議將更著力於通盤考慮當前金融領域存在的矛盾與問題,並謀劃中國金融改革下一步的戰略走向與發展大計。

  多位金融專家和業內人士認為,這次會議實際的作用將很難與此前幾次金融工作會議媲美,很難推出震撼性的改革方案。不過,在債券市場發展、完善現有金融體制等方面,仍能看出決策層穩中求進的用心。

  第一次和第二次金融工作會議奠定了中國金融改革的主基調,確定銀行業兩次重大改制,建立了中國分業監管的金融監管體系。此後五年間,整個金融業 發生了歷史性變化,幾大國有商業銀行先後改制上市,證券市場結構性問題解決,保險投資領域逐步放開,利率市場化、外匯體制改革亦取得了一定程度的進步。

  到2007年的第三次金融工作會議召開之時,與過去十年的大開大合相比,金融改革的步伐事實上有所放慢,對一些爭議迴避的意味更多。這次會議主 要在政策性銀行改革、農村金融體制設計、國有金融管理框架重構、企業債市場建設、外匯投資管理等領域提出了改革方案,如設立中國投資公司、推動國家開發銀 行的商業化改革等主要措施。

  已確定在2012年1月6日召開的第四次全國金融工作會議,由央行牽頭的五個課題,包括系統性金融風險防範制度、完善金融監管協調機制、推進政 策性金融改革、加快債券市場改革發展,以及規範發展信用評級機構。據財新《新世紀》記者瞭解,這五個課題都有不同程度的推進,其中債市大發展和理順相關機 制將成為其中亮點。

  在系統性金融風險防範制度方面,久未破局的存款保險制度,有望通過此次會議加快出台進程。中國的存款保險制度已探討有十年之久,由於各部委對其 出台的時機和具體費率設定等核心內容一直存在爭議,存款保險制度一直處於徘徊狀態。這一制度涉及銀行業金融機構的市場化退出機制,即市場化風險補償機制, 機構的倒閉由市場埋單而不再是國家財政擔保,這一制度亦是《金融機構破產條例》出台的先行條件,但始終都沒有明確的推出時間表。

  「現在應該是比較成熟的時機。」一位央行有關人士認為。

  而銀監會牽頭負責的改進小企業金融服務課題,也面臨多種挑戰。十月末,銀監會既擴大小微貸款不良容忍度等政策後,再出台了包括允許銀行發行小微 企業貸款專項金融債的創新措施,該項債券發行所對應的用於支持小微企業的貸款計入存貸比的考核。但有大行公司部負責人認為,現在不少小貸公司、擔保公司 「運作極不規範,但催收有手段,銀行願意與這些機構合作,這些機制靈活但缺少有效監管的創新型機構集中湧現,高度活躍,甚至快速膨脹,風險隱患也十分巨 大」。

  證監會此次參與的課題較多,如金融機構公司治理、系統性風險、中小企業融資、債券融資等,但牽頭的課題少,主要承擔「多層次資本市場建設」的議 題,內容涉及如何建立統一的場外交易市場,統一場外市場的監管需要什麼條件等。證監會有關人士稱,目前券商的資本金和保證金分開存管,資產規模較小,以淨 資產風控標準運行各類業務,證券業機構還未涉及「大而不能倒」的系統性風險。

債市大發展

  總體而言,本次金融工作會議,歷史性變革措施不多,但有小步推進,尤以促進債市發展為顯著特點。

  財新《新世紀》記者獲悉,高層有意成立高規格的統一監管協調委員會,對促進債券市場的互聯互通、以及統一規範的監管標準和制度具有積極意義。

  中國的債市長期處於五龍治水的監管割據局面,不同部門有不同的監管標準,雖然這種監管競爭的局面,對產品創新有一定的促進作用,但這種多部門的機構監管也制約了債市的深化。

  「在國際資本市場,債市被看作是經濟危機起到緩衝作用的備胎,如果有一個深度和廣度都足夠的債市,對於宏觀調控和金融穩定都會起到積極作用,宏觀調控需要傳導機制,債市是最好的市場化工具之一。」一位金融專家稱。

  中國債券市場的規模已躍居世界第四位,但投資同質化、以單一的高信用等級品種為主,市場深度不足,無論是中小企業債、資產證券化、信用風險緩釋工具等產品的流動性都不大、交易不活躍,造成這一結果的原因正在於各監管機構對債市的不同監管標準和投資限制。

  「監管部門對債市的發展理念、方向並不一致,市場成員的手腳已經被監管部門捆住了,無法提供多樣化的需求,這個市場就做不深。」多位債市人士如是稱。由於高信用等級的發行人已面臨「40%淨資本紅線」的約束,信用債市場的發展已幾乎近於極限。

  目前,中國的信用債市場的總量已近4萬億元,而今年,面對動盪的經濟環境,利率波動的幅度亦越來越大,但卻缺乏對沖工具。近日,央行副行長劉士 余在公開場合表示,目前無論股市和債市都已發展到極限,探索發展信用增進行業很迫切。「這類產品不發展,中國股市不會出現期望的增長狀態。」

  而證監會主管的公司債市場也有望加快發展步伐。

  據財新《新世紀》記者瞭解,在新上任不久的主席郭樹清的推動下,證監會剛成立了債券辦公室,這是證監會內部為發展債券市場而新設的局級辦公室,由原市場部副主任霍達擔綱,正從各部門調動人員集結,工作人員已在調研寫作下一步債市發展的詳細報告。

  接近央行的人士告訴財新《新世紀》記者,未來央行和證監會之間的協調可能會更容易些。郭樹清稱,「按照統一准入條件、統一信息披露標準、統一資信評估要求、統一投資者適當性制度、統一投資者保護安排的原則,加快實現債券市場的互聯互通。」

  在規範發展信用評級機構方面,劉士余在前述場合透露,國務院近期已批准央行作為信用評級行業的主管部門。信用評級行業被看作是債市發展的重要支柱之一。此舉意味著中國評級行業多頭監管的格局宣告終結,也被看做債市下一步有望進一步協調發展的信號。

  未來信用評級行業將採用何種監管模式也備受業內關注。此前多頭管理為信用評級機構開展業務設置了多重障礙。比如,企業債評級業務的主管部門是發 改委,短期融資券、中期票據評級業務的主管部門是央行,公司債、基金等評級的主管部門是證監會,銀監會和保監會也分別對銀行和保險公司可投資債券的評級機 構發放牌照,如果各部委在對評級機構的要求上有差別,將使評級機構進退維谷。

  同時,中國在信用評級機構的市場准入和退出、合規經營、不正當競爭等方面的管理政策法規相對欠缺,類似《信用法》、《公平交易法》、《信用中介 機構管理條例》的法律尚未出台,均不利於社會對評級機構的整體監控。「下一步信用評級行業的相關規範或將統一。」銀行間市場交易商協會人士告訴財新《新世 紀》記者。

金融國資委再擱淺

  近期,關於此次會議將討論成立金融國資委的消息被熱議。

  據財新《新世紀》記者從多個接近監管部門的渠道瞭解,關於成立金融國資委的動議一直分歧較大,反對的聲音居多,該動議不會上會討論。財政部有關人士亦對財新《新世紀》記者否認此次將成立金融國資委的消息。

  儘管沒有達成一致意見,但由誰真正落實國有金融資本的出資人職責,乃至確定國有金融資產進退、國有金融產業佈局的大方向,始終是決策當局關注的大課題。

  有關「改進國有金融資產管理」的議題其實在2007年的金融工作會議中即提出並擱淺,此次再次由財政部和中編辦牽頭研究。世界銀行東亞太平洋金融發展局首席金融專家王君亦指出,將所有者和監管者職能分開,是必要的制度設計。

  來自財政部的數據顯示,截至2007年末,中央級金融類企業國有資本總額1.2萬億元,佔全部實收資本的80%以上,管理的資產總額逾40萬億 元。其中,銀行國有資本佔全部金融國有資本的80%以上,其他金融企業國有資本約佔20%左右。這其中未包括地方金融企業佔有的國有資本。近五年來金融資 產規模膨脹迅速,僅中國銀行業的總資產已超過100萬億元,預計國有控股金融機構的國有淨資本至少已超過4萬億元。

  作為學界的積極推動者,中國政法大學教授李曙光認為,應仿照國務院國資委,單獨成立金融國資委,把分散在各部門之下的金融國有資產,以及「一行三會」目前承擔的部分金融機構的所有者職能,均劃歸到金融國資委名下,摸清家底,由其承擔統一的出資人職責。

  中國社科院金融研究所副所長殷劍峰等表示強烈反對。他認為從國資委成立之後的客觀效果看,金融國資委成立後,客觀上必然加大管制,加劇國有金融 企業壟斷,最終影響中國金融業的競爭力。殷劍峰舉例稱,國際大銀行如花旗、匯豐等,大股東持股比例最多不超過5%,「金融機構的股權分散化、金融業的競爭 開放應該是大趨勢。」

  對於是否需要成立金融國資委以更好地履行國有出資人的職責,接近中編辦人士對財新《新世紀》記者表示,金融國資的出資人職責理應體現,但關鍵是應按照什麼模式,出資人資格不一定設立專門的行政機構才可以體現,派出董事會代表等形式一樣可以履行出資人職責。

  來自「一行三會」的反對意見也頗為強烈。接近央行的有關人士認為,用設立行政機關方式來行使出資人職責,協調成本高,效率降低,可能弊大於利。 目前中央匯金公司已經參與了大部分國有金融機構的公司治理,改善了國有出資人職責的行使,看不出有推翻乃至否定這一機制的必要性。

  中國政法大學行政法研究所教授何兵則認為,中國金融國資股東的分散,可能有利於金融企業的風險控制。近年來中國的產融結合現象突出,國家電力、 中石油、中石化等央企參股、控股了多家金融機構,對這種產融結合的風險目前評估不足。一旦成立金融國資委,這些國有機構持有的金融股權是否也需要集中到該 機構? 這將面臨一系列問題。

  「這不是疊床架屋嘛。」一位監管當局的權威人士如此評價金融國資委的制度設計。

全國 金融 工作 會議 前瞻
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