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整個鄂爾多斯市就像一個大工地。 走在這個內蒙古的西南城市，處處可見高聳的塔吊和在建的樓盤。這座因「羊煤土氣」而暴富的城市，仍處在房地產狂熱之中。 以精耕豪宅市場而聞名的星河灣集團，也來到了這片黃金之地。鄂爾多斯東勝區的最南端——南外環路以南、世紀大道以北、東康快速路以東、包神鐵路以西的 7.88平方公里土地——似已成星河灣集團的囊中之物。 附近村民稱，星河灣集團要花10年時間，在這片有山有水的11820畝土地上蓋起400棟樓。 然而自7月底開始，一封舉報信在網絡上流傳，直指鄂爾多斯星河灣項目圈地萬畝，不僅審批違規、土地手續非法，還涉嫌擠佔保障房指標。
本報記者調查發現，這一涉嫌未批先建的豪宅項目背後，是地方政府謀求超前發展的微妙心態：一方面在中央調控房地產的高壓政策之下， 「偷樑換柱」變相開發豪宅；另一方面，地方政府比誰都更擔心隨時而來的崩盤，不得不出奇招與開發商牢牢綁定，從利益共同體進化為風險共同體。 未批先建的豪宅樓盤 一份星河灣的網絡宣傳資料顯示，「鄂爾多斯星河灣是星河灣集團繼廣州，北京，上海，太原，澳門五地之後，傾力打造的面向國際的頂級社區。鄂爾多斯星河灣是 目前國內乃至世界罕見的超大規模的住宅社區」。 本報得到的《鄂爾多斯市星河灣控制性詳細規劃》顯示，這塊7.88平方公里的土地被分成了122幅地塊，住宅建築面積總量超過502萬平米，計劃分六期開 發完成。 一名鄂爾多斯本地房地產公司的營銷人員告訴記者，星河灣地塊還將建起一座有一千多套客房的豪華酒店，體量在西北地區都數一數二。 如今，20多棟住宅樓已拔地而起。施工地附近的溫家梁村村民告訴記者，一期項目工地在今年4月就已開工。 然而，記者在中國土地市場網查詢得知，直到今年7月29日，才有面積共450畝的三幅地塊在東勝區國土交易中心掛牌入市，舉牌、報價時間 截止於8月28日。
通過比對星河灣控制性規劃，這三個編號為A1-05、A2-08、A2-09的地塊正是已經接受認籌的星河灣一期，三幅地塊的宗地面積為30.51萬平 米，起始總價為3.206億元。 最終，鄂爾多斯市星河灣房地產開發有限責任公司（下稱「鄂爾多斯星河灣」）以底價拍下了三塊土地。 記者並未查詢到比星河灣地塊更早的土地招拍掛信息，星河灣地塊也還沒有別的開發項目——這意味著，在沒有取得這塊土地使用權的情況下，鄂爾多斯星河灣就已 經開工建設。 一名房地產開發商告訴記者，只有開發商在競得土地並和政府簽訂國有土地出讓合同之後，才可以拿合同去辦理建設用地規劃許可證、土地證、項目規劃許可證、項 目施工證、項目預售許可證等一系列手續，且這些手續的辦理是線性順序，「有些需要兩三個月時間」。
中國土地市場網上的供地結果信息顯示，三幅地塊的合同簽訂日期為2011年8月29日，約定開工日期更是遙遠的2012年2月29日。 面對網絡質疑，星河灣集團品牌副總監孫穎和東勝區政府辦公室主任王平都告訴記者，鄂爾多斯星河灣的所有許可證都已辦齊。
中央的房地產調控政策在逐漸收緊，同時要求加大地方保障房的建設力度。而在鄂爾多斯，地方政府也有相應對策。 網絡流傳的舉報信還稱，「今年為支持鄂爾多斯保障性住房的建立，自治區政府給鄂爾多斯市共下達了180公頃的徵地指標，星河灣一家開發商就擠佔了80公頃 的徵地指標，嚴重影響了鄂爾多斯的保障房建設方案」。 星河灣集團品牌副總監孫穎告訴記者，保障房指標屬於地方政府負責事務，星河灣方面並不瞭解。 東勝區住房保障辦公室副主任張魯則稱，保障性住房用地指標不受每年批准的用地指標限制，而是「計劃多少批准多少」。
張魯告訴記者，東勝區今年的保障房項目已全部開工。這包括20萬平米經適房、20萬平米公租房、60萬平米限價房、1萬平米廉租房、8000戶棚戶區改造 回遷房等。 但《財經》雜誌披露的一組數據，顯示了鄂爾多斯市保障房建設的另一面：截至9月初，鄂爾多斯市今年的保障性住房用地完成118公頃，完成率僅40%。 另一個值得注意的重要細節是，中國土地市場網的供地結果信息中特別標註，星河灣地塊的土地用途為中低價位、中小套型普通商品住房用地，此前三個地塊的掛牌 出讓公告也標註了「中低價位、中小套型普通商品住房用地不低於70%」。
星河灣銷售代理之一思源經紀的一名銷售人員告訴記者，此次發售的星河灣樓盤，每套面積最小為350平米，最低價為2.5萬元/平米——明顯不是中低價位、 中小套型普通商品住房。 2006年建設部為調控樓市，出台了著名的「國六條」，明確要求「套型建築面積90平方米以下住房所佔比重，必須達到開發建設總面積的70%以上」。 記者查閱了中國土地市場網上公佈的自2010年8月至今東勝區的土地出讓公告，其中住房用地的土地用途全部為中低價位、中小套型普通商品住房用地。
「但東 勝區的樓盤基本上是100平米左右」，一名鄂爾多斯本地開發商告訴記者。 「如果地方政府嚴格執行『國六條』，規劃部門會嚴格審查開發商上報的項目設計方案」，這名開發商說，「但到現在也沒聽說鄂爾多斯哪個樓盤的方案沒有通過審 批」。 「國六條」的「失勢」自然有樓市調控形勢變化的原因，但也難逃背後的潛規則作祟。 儘管土地出讓公告中會出現「國六條90/70」的要求，但在開發商與政府簽訂土地出讓合同時，開發商往往會與地方政府「討價還價」，調整容積率。 記者未能看到星河灣三幅地塊的土地出讓合同，但東勝區規劃局工作人員告訴記者，星河灣一期的具體施工已經與該區域控規不符，但他拒絕透露何處不符。
「90/70」政策的另一模糊地帶，是這個要求究竟在整個城市新建樓盤總量中有效，還是任意單個樓盤都要符合「90/70」規定。
業內人士稱，由於今年各 地政府發力保障房建設，因此很多城市「中低價位、中小套型」的保障房能夠佔到該地新增樓盤面積的70%。 在鄂爾多斯，地方政府正以較大力度推進保障房建設，手段之一即要求開發商在新建樓盤中拿出部分房源作為保障房出售。「近兩年基本上有20-30%的新開樓 盤被如此要求」，鄂爾多斯一名本地房產銷售經理告訴記者。 但在均價過2萬的豪宅項目裡撥出保障房注定不會被開發商所接受。一個佔用了回遷房用地的高檔樓盤銷售經理說，他們的做法是提高拆遷補償標準以彌補回遷戶利 益。
政府為何向星河灣借款11億？
有知情人士告訴記者，「星河灣的證件的確已經辦得差不多了」。在如此短時間內補足所有手續，一條重要的理由是，星河灣背後有當地政府的全力支持。 本報得到的《鄂爾多斯市星河灣控制性詳細規劃》提供了一個可供佐證的細節：這份控制性規劃於2010年7月由上海同濟城市規劃設計研究院做出。其中寫道： 今年年初廣州星河灣房地產公司選擇了在本區域搞房地產開發建設，但由於本區域在總體規劃修訂前不屬於城市規劃範圍，總規修訂後本區域控規階段的工作還沒來 得及開展，使本區域的掛牌選址報建工作無法開展，嚴重地影響了整個投資安排的進度。 這指的是，2008年上半年，鄂爾多斯市啟動新的總體規劃，星河灣區域才成為建設用地，但此區域的控制性規劃一直處於空白狀態。
當這塊7.88平方公里的區域變為建設用地後，星河灣成為了第一個項目。也可以說，這塊萬畝土地，就是當地政府為星河灣量身打造的。 9月12日出版的《財經》雜誌曝光了一份2010年4月6日，星河灣方面與東勝區政府簽訂的投資協議，這份協議將地方政府與星河灣緊緊捆綁在一起。 按照約定，協議簽訂之日起，星河灣方面就可開工建設。但協議同時要求，星河灣方面需分期借款11億元給東勝區政府，東勝區政府保證項目用地不少於1萬畝， 其中建設用地不少於5000畝。東勝區政府還承諾，如果星河灣方面不轉讓該處土地，將免除相關的土地增值稅。 令人匪夷所思的是，「財大氣粗」的東勝區政府為何要向星河灣方面借款11億元？ 東勝區政府辦公室主任王平並未否認此協議的存在，但拒絕向記者出示這一協議並作出解釋。 一名鄂爾多斯本地房地產商向記者分析了個中緣由：「星河灣項目儘管是政府招商引資項目，但當地政府必須『留一手』，也就是防止如此大體量的項目中途『撂挑 子』。
政府從開發商處借款，實際上就等於先收了項目開發的保證金，一是考驗開發商是否有足夠實力，另外也逼著開發商將項目開發進行到底。政府並不是為了借 錢，這些借款甚至可以作為開發商拍 地的出讓金直接劃歸政府，而不需要開發商到時再額外支付」。 這種分析並非空穴來風。 這名當地開發商介紹，鄂爾多斯曾經發生過投資項目「撂挑子」的事件。一家自主品牌汽車企業來到鄂爾多斯建設汽車產業園，地方政府提供很多優惠，劃出一塊土 地後，這座汽車產業園的進展卻並不順利。 9月8日，鄂爾多斯當地報紙《商務時報》刊出的一篇報導稱，2007年，潘石屹要在鄂爾多斯拿5000畝地開發獨棟別墅。於是政府組織當地的「有錢人」與 潘石屹進行「對話」。「對話完畢，老潘便組織這批人去了北京，購買了三里屯SOHO。但是鄂市東勝區的5000畝地卻沒有拿。」
事實上，一方面在用變相做法規避中央嚴厲調控政策，另一方面，地方政府比誰都擔心市場崩盤的可能。 一級開發並軌二級開發？ 在嚴格的土地政策面前，地方政府往往各出奇招以繞開政策限制。而鄂爾多斯的房地產市場，便有很多這樣的地方特色。 記者在鄂爾多斯市發改委網站上查詢到幾份通知，分別為2010年11月30日和12月8日，該市發改委對星河灣北苑商住區、清水商住區、濱河商住區、景榮 商住區、商務綜合樓、南苑商住區同意開展前期工作的通知。 「『同意開展前期工作的通知』是鄂爾多斯市特有的房地產項目審批手續」，一名在鄂爾多斯經營地產的外地開發商告訴記者。
「一般來講，此類同意開展前期工作應該指的是同意對某一地塊開展土地一級整理開發，也就是把生地做成熟地。但裡面肯定會註明：這種開展前期工作，指的是土 地的前期整理開發，而不是土地的商業開發」，這位不願透露姓名的人士告訴記者。 這種土地一級開發工作應由政府的土地儲備中心來做，在完成土地一級整理開發之後，這些地塊才能進入土地二級市場，通過招拍掛向開發商出讓土地使用權，進行 商業開發。 但記者查詢得到的幾份「同意開展前期工作的通知」中，卻明確寫著同意「大興房地產公司或北京富華園公司××項目」開展前期工作。
「這就表示，鄂爾多斯直接把前期整理開發和二級土地開發概念混同起來。」這名人士說，「在這種情況下，『前期工作』包含的內容就不只是土地的一級整理開 發，甚至可以造房子了」。 「這也是地方政府給看中這些地塊的開發商一個變相的承諾。」他說。 造成這種局面的原因在於鄂爾多斯市用地指標緊缺。 「鄂爾多斯很多項目都是未批先建。因為沒有土地指標，就不能得到土地證，也就不能在二級市場招拍掛，自然也談不上之後所有的一切，包括項目的開發需要的規 劃許可證、工程規劃許可證，設計圖紙、方案也都無法報建。」這名知情人士說。 也正因為如此，鄂爾多斯市發改委在2010年12月8日同意星河灣一期所在的「北苑商住區」開展前期工作，等於給了星河灣一期一張「准生證」。
「至於為何4月開工的星河灣一期直到7月才進行土地出讓，很可能是直到7月，東勝區才拿到了用地指標，於是火速進行招拍掛，再補足之前需要的一切手續」， 他說。 但這名知情人士也說，在鄂爾多斯，未批先建是一種普遍現象，並不止星河灣項目獨有。「鄂爾多斯天氣寒冷，施工期只有半年，如果不未批先建，那麼什麼事也幹 不了。」 這名知情人士說，「這是這座城市在超前發展過程中，制度與現實的背離」。