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尷尬殘保金

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用於促進殘疾人就業的殘保金數額逐年增大,賬目不向公眾公開,資金去向模糊,殘疾人就業狀況亦未因此好轉
財新《新世紀》 記者 藍方

  在北京生活學習了六年之後,剛剛拿到大專文憑的聽障人鄭磊(化名),打算收拾行李回老家了。

  鄭磊的夢想,是成為一名平面設計師。在他看來,聽力障礙並不影響他的設計與創意;通過手語及書寫輔助,他也可以和人交流。但從國內頂尖的特殊教育學院畢業三個月後,他還是沒能找到一份專業對口的工作——用人單位或嫌棄他缺乏溝通能力,或認為他沒有實踐經驗。

 

  「普通大學生都找不到工作,更何況我們殘疾人?」他似乎很認命。

  但他不知道,中國有一項「按比例安排殘疾人就業」制度,本應能給他提供幫助。這項制度規定,用人單位必須拿出1.5%-2%的崗位聘用殘疾人; 如果招聘了殘疾人,該單位可以享受不同額度的社保、崗位等補貼及稅收優惠,而不願或不適合招收殘疾人的單位,則要按人頭差額繳納不菲的殘疾人就業保障金 (下稱殘保金)。殘保金的主要用途,是為殘疾人提供就業服務和培訓。

  可是,看似精巧的制度設計,其實早已走進誤區。絕大多數企業情願交錢,也不願意聘用殘疾人;與此同時,隨著各地對殘保金徵繳力度加強,殘保金數 額越來越大,但殘疾人就業難依舊。2006年,殘疾人按比例就業總人數達到歷史最高峰後,隨後幾年波動下行,2009年達到近七年來最小值。

  眼下,新一年用人單位申報安排殘疾人就業、徵繳殘保金的工作已經開始。殘疾人就業困境未有改善,企業也因強制繳費抱怨連連。中國的殘疾人就業保障政策,究竟出了什麼問題?

 

殘保金滾雪球

  因殘疾人在就業市場的弱勢地位,中國政府更多以「福利政策」的定位為殘疾人就業提供保障。殘保金制度亦由此思路演化而來。

  據統計,中國就業年齡段殘疾人有3200萬,佔殘疾人總數的38%。15歲以上的殘疾人中,有勞動能力者佔27.42%,有部分勞動能力者佔42.99%。

  根據2006年第二次全國殘疾人抽樣調查數據,具有大學文化程度的殘疾人僅佔殘疾人口的1.13%,文盲率更是高達43.29%,殘疾人本身就業能力極弱。有勞動能力殘疾人的就業率,只是非殘疾人的一半左右,平均工資也只有非殘疾人的一半。

  在上世紀90年代之前,中國殘疾人就業的主要方式是集中就業,即被安排到政府興辦的福利企業。隨著計劃經濟向市場經濟轉軌,福利企業遭遇市場競 爭的挑戰。1996年後,其數量逐步減少,不少企業發展艱難,安置殘疾人的能力下降。截至2011年6月,中國福利企業已不足2.2萬個,較1995年減 少3.8萬個,安置的殘疾人職工則減少30萬。

  從1990年開始,中國倡導按比例安排殘疾人就業的制度。無法安排的企業則罰繳殘保金。2008年,新修訂的《中華人民共和國殘疾人保障法》對此做出明確的強制性規定。

  但由於相關政策制定過程中,缺乏民主化參與,加之對用人單位「一刀切」,上述政策實施至今仍遭到不少企業的排斥。

  根據殘聯的有關調查,90%的企業實際上並未安排殘疾人就業。青島4萬多家企業中,只有4.5%的企業按比例安排了殘疾人就業;廣西有1860家直屬單位,只有233家中有殘疾人就業;北京市44.5萬家用人單位中,聘用殘疾人的有2.1萬家,僅佔4.7%。

  即使在安排了殘疾人就業的企業中,「掛靠」現象也十分普遍。企業與殘疾人簽訂勞動合同,按最低工資標準發放待遇;同時又與殘疾人簽訂私下協議,他們不用到崗上班,企業也無須對其承擔支付工資外的任何責任。

  「他們覺得殘疾人是累贅,會拖累他們。」深圳市殘疾人協會專職委員許平說,通過這種方式,用人單位不用繳納殘保金,又可享受稅收、社保等配套補貼。由此,殘保金數額滾雪球般擴大。事實上,殘保金徵收數量越多,說明殘疾人就業情況越差。

  但有不少政府官員以為多收殘保金是一件好事,甚至認為徵繳的殘保金越多越好。中央財經大學教授黃震介紹,不少地區或政府官員還提出相應的目標、指標。

 

資金去向模糊

  自2004年起,全國各地的殘保金由最初的殘聯徵收,改為由地稅部門代徵,亦有地區由社保部門代徵。如此一來,企業漏繳、拒繳的局面大為改善,各地殘保金徵繳數額驟然增加。

  在北京,2005年以前由殘聯徵收,12年間總共才收到7.5億元,而在2006年由地稅代徵後,當年即收取了9.5億元,2007年則達到11.65億元。不過,到目前為止,全國殘保金的數額是多少、使用情況如何,卻是一筆不向公眾公開的賬目。

  只有一些零星數據,可供判斷殘保金的規模。根據公益性網絡平台——殘疾人就業促進網發佈的《按比例安排殘疾人就業與殘疾人就業保障金研究報 告》,2006年北京徵收殘保金9.5億元、上海6億元、四川3億元、湖南1.4億元。由於殘保金的徵收主要在市區兩級,即便是中國殘聯,也不掌握全國的 殘保金徵收情況。

  根據《殘疾人保障法》,殘保金被納入財政預算,專項用於殘疾人職業培訓以及為殘疾人提供就業服務和就業援助。1995年的《殘疾人就業保障金管 理暫行規定》(下稱《暫行規定》)進一步明確,殘保金的收取、使用和管理,由縣級以上(含縣級)殘疾人勞動服務機構具體負責,並接受本地區殘疾人聯合會的 領導。

  2010年,深圳市殘疾人協會專職委員許平曾向深圳殘聯申請信息公開,要求公佈殘保金的徵收使用情況,結果不了了之。「到目前為止,全國沒有一個地方的殘聯能把殘保金使用的詳細情況給公開出來。」許平說。

  在《暫行規定》中,殘保金的用途大致有四個方向:一是用於殘疾人職業培訓;二是獎勵和扶持超比例安排殘疾人就業的單位;三是扶持殘疾人集體從業、個體經營;四是補助殘疾人勞動服務機構的經費和其他開支。

  殘保金的使用方向,均指向促進殘疾人就業的目標。但據財新《新世紀》瞭解,在不少地區,「養機構」反而成為殘保金的主要用途。在殘聯的機構設置 中,殘疾人勞動服務機構乃是其下屬的事業單位;在中西部地區,不少殘疾人勞動服務機構還是自收自支的事業單位。殘保金成為機構運營、職工工資福利發放的主 要資金來源。

  各級殘聯中,公務員和事業編制之外的聘用人員,也需要殘保金給予一定的經費補貼。浙江省曾對省級及50個縣(市、區)2005年至2007年殘 保金的支出進行審計,實際支出的9.64億元中,用於殘疾人職業培訓及提供就業服務支出為1.32億元,僅佔13.69%;而用於綜合服務設施及補助服務 機構經費支出達3.79億元,佔支出總額的39.32%。

  在一些縣級機構,尤其是財政困窘的貧困地區,由於殘保金總額不高,機構行政經費支出在殘保金支出中佔比更為突出。在湖北省來鳳縣,殘保金用於支 付殘疾人勞動就業管理所工作人員工資福利待遇的比例一度佔到45%,經費開支則有20%,此外還有15%補貼殘聯工作人員津貼福利。

  「拿保障我們殘疾人就業的錢,去養了那麼一群人。」許平對此十分不滿。他介紹,深圳某區殘疾人就業服務中心有16名僱員,參照公務員工資級別發放福利待遇,每月最低4000元,最高7000元。而殘聯為殘疾人所設計的公益崗位,每月工資不過2500元。

 

低效陷阱

  用殘保金向為殘疾人就業提供服務的人員支付工資,有其合理性。亦能亦行殘障研究所研究員張熙政介紹,國外的殘保金也有一部分用於補貼社工的工資待遇。關鍵在於,這些人員和機構所提供的服務是否有效。

  當前,在對殘疾人的就業培訓和服務中,殘聯下屬的殘疾人勞動服務機構幾乎處於壟斷地位。無論是殘保金的使用效率還是職業培訓效果,從官方到民間都缺乏中立的評估。不少殘疾人對其效率持懷疑態度。

  在前文提及的想當平面設計師的聽障人鄭磊看來,當他前往北京市殘聯希望獲得免費培訓時,卻被告知,只有北京市戶口的殘疾人方能享受,外地人即便交錢,也不能參加培訓。他看好北京兩家專做數字視覺技術培訓的民營機構,但學費上萬元,「根本學不起」。

  南昌女孩小項參加過兩次殘聯組織的培訓,一次學習電腦技術,一次學習手機維修。「沒什麼意思。」小項抱怨,電腦培訓總教最基礎的內容,手機維修則沒有實踐課。「參加了培訓,還是找不到工作。」

  一加一殘障人文化發展中心(下稱一加一)是一個由殘疾人自行創辦、自我服務的民辦非企業機構。創辦人解岩介紹,殘聯培訓項目的最大問題是缺乏針 對性。據瞭解,北京市殘聯當前為肢殘和聽障人提供了民間手工藝、農村實用技能培訓、義齒技工及電腦培訓,有崗位推薦,但不保證就業;盲人則參加按摩培訓, 就業率幾乎可達到100%。

  「但是,盲人除了做按摩,就不能做其他的事情嗎?」解岩介紹,一加一用了八個月的時間,培訓了兩名盲人速錄師,並開發了一套視障速錄教材。不 過,當他遊說地方殘聯,希望以購買服務的方式向更多的盲人推薦這一項目時,遭到婉拒。原因在於時間太長、成本太高。「培訓人數作為上級對他們的考核指標, 他們自然希望用更短的時間培訓更多的人。」

  北京市豐台區利智康復中心(下稱利智中心)從2001年開始,對智障人士進行就業培訓和支持——這正是殘聯培訓系統中所沒有的內容。利智中心前後免費培訓了700多名學員,其中有64人實現就業。

  利智中心的周先念告訴財新《新世紀》記者,智障學員結束培訓後,他們的工作人員還將陪伴他到崗實習,熟悉工作環境、認識新的朋友。當學員與周圍員工有了好的互動關係,工作環境已經能給他提供自然支持,工作人員才會退出。學員也隨時可以再回中心尋求幫助。

 

制度重估

  按比例安排殘疾人就業制度,並未有效緩解殘疾人就業難局面。而以徵繳殘保金為核心的工作模式,在張熙政等人看來,更是曲解了制度本意。有不少學者建議,對不安排殘疾人就業的用人單位課以更高額度罰金,同時對吸納殘疾人就業的機構給予更大力度的獎勵。

  據殘聯有關負責人透露,加大經濟手段的調控力度,也是政策下一步修改的方向。一方面,用人單位僱傭重度或中度殘疾人的「換算」比例將提高,例如僱傭一個重度殘疾人可按安排三個殘疾人就業計算;另一方面則是更嚴厲的處罰,不再允許長期交錢不用人的局面出現。

  據瞭解,除了職業培訓,各地殘聯也在陸續加大對接納殘疾人就業的用人單位的補貼力度。如北京市殘聯新增崗位補貼、社保補貼等項目,其政策研究室有關負責人介紹,此類補貼幾乎是北京市殘保金最大的支出方向。

  不過,張熙政對「嚴懲」思路並不贊同。他表示,中國企業的稅費負擔已經非常沉重,再次提高殘保金的額度,對企業不利,「不能把政府責任都推給用 人單位。」他表示,沒有反歧視基礎工作,加大處罰力度只會提高制度執行成本。他更認可的思路是,降低用人單位僱傭殘疾人的成本,同時給予殘疾人教育、培 訓、就業方面足夠的支持,讓他們能夠在反歧視的前提下,與非殘障人公平參與崗位競爭。

  這些針對性的服務,需要社會力量的廣泛參與,競爭性提供資源,提高效率。但現有制度下,殘聯這樣的「准政府機構」,卻壟斷了包括殘保金在內的大量資源。不少民間助殘機構,從登記註冊到籌資運營困難重重。

  張熙政強調,殘保金使用情況不透明,不過是當前整個政府信息缺乏公開透明的具體表現。他介紹,國外殘保金使用最主要的方式,便是向民間組織購買 服務,既包括技能培訓、綜合教育,還有職業介紹、就業後的支持性服務等。政府部門更多是對資金使用的監管和效果評估,以保障資金使用的效率。

  在不少業內人士看來,殘疾人就業難,根源不是缺錢,更需要社會管理機制創新,以更加專業、透明、開放的姿態,為殘疾人融入社會創造機會。

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