近年來，減稅降費是財稅改革的新常態。據財政部透露，2013~2017年已通過實施營改增減稅2.1萬億元，再加上對小微企業的稅收優惠、清理收費等措施，共減輕市場主體負擔3萬多億元。數字聽上去龐大，但企業卻普遍反映“獲得感”不強，而且今年以來財政收入、稅收收入的高速增長，更是引發社會對減稅降費效果的質疑。
我認為，近年來政府減稅降費的努力是毋庸置疑的，但是具體方式卻有商討的余地。在此之前，政府減稅降費主要采取了一種類似於“擠牙膏”的方式，即社會上對什麽反應最強烈，有關部門就在哪里做出回應。清理行政性收費、提高科技型企業研發費用的稅前扣除、提高小微企業所得稅起征點，以及把商業性健康養老保險納入稅前扣除等等，無不如是。這種方式看上去令人眼花繚亂、內容眾多，但同時也折射出我國稅收制度臨時、權變、零散與複雜的另一面，以及由此所給予地方政府的“一個手出、另一個手進”的巨大操作空間，這在一定程度上導致減稅降費工作進入了“審美疲勞期”。
當前，減稅降費正在進入下半場。我以為，在國地稅合並到位、征管技術大幅度提升、中美貿易摩擦的背景下，一方面要堅持減稅降費的大方向；另一方面則應當及時改變方式，由“擠牙膏”轉向“一攬子方案”。其基本思路是：減稅要以建設“簡明、公正、中性”稅制為目標，大幅度簡並稅種，大幅度降低名義稅率，加快立法進程，穩定和明確社會預期，優化營商環境，創造新一輪國際經濟競爭的有利條件。
一是致力於建設“簡明、公正、中性”的稅收制度。稅收法定是一國營商環境的關鍵所在。當前，我國整體稅收的法定性不足，十八種稅中僅有幾部稅法，且執行過程中不斷打“補丁”，是企業形不成穩定預期的主要原因。需要采取切實行動，以“簡明、中性、方便征管”為原則，全面整理、修改稅法，爭取在2020年全面實現稅收法定。當前，有關稅收的立法工作正在加快進行。除了已完成的煙草稅法、船舶噸稅法之外，今年還將力爭完成契稅法、資源稅法、消費稅法、印花稅法、城市維護建設稅法、個人所得稅法（修訂）、關稅法、行政事業性國有資產管理條例等法律、行政法規的部內起草工作。
稅收立法的進展如此之快，一方面當然是好事，但另一方面如果立法不建立在對整個政府收入進行重新整理的基礎之上，加快立法反而是將過去一些錯誤和制度缺陷用法律的形式固化下來，以後修改調整更加困難。對此，必須引起高度重視。
二是大幅度整並政府收入體系。我國政府收入體系包括稅、費、租、價四個部分，且相互交叉，你中有我，我中有你，十分複雜，既不利於控制社會總負擔水平，也不利於加強財政管理，需要從整體和系統的高度進行全面整並。其操作要點是，按“各歸其位，各歸其管”的原則，分別整理、制定相應的管理制度，形成稅、費、租、價並行但相互間既有區別也有聯系的運行模式。要突出稅收的主體地位，顯著提高稅收占政府收入的比重，可考慮結合我國到2020年實現國家治理體系和治理能力現代化的目標，逐漸提高這一比重到70%左右（現為50%左右）。
對完成清理後保留的行政性收費，應將“費”的全稱明確為“使用者付費”，且費用的確定標準應當完全基於成本，相關成本信息應向社會公示並每年或每半年調整一次。所有的使用者付費收入應當全部繳入國庫，且要全面切斷其與執收部門之間的分配、使用聯系，真正實現“收支兩條線”。由政府定價的公共基礎設施、基本公用事業方面的收入，應明確其“價格”的特征，重點在於引入科學合理、公開透明的政府定價機制，項目與標準均要獨立昭示、明白呈現。理論上講，龐大的國有資源、國有資產應當成為支持我國低稅率的主要因素，但遠遠沒有做到這一點，今後要進一步堅持其全民所有的性質，相關收入要全部納入公共預算或補充社會保險預算。
三是大幅度降低稅率。要全面、深入梳理企業所得稅的各類優惠政策，將此前僅適用於一些行業、一些地區甚至一些產業園區的政策中具有普遍價值的內容，上升到法規層面，正式納入《企業所得稅法》，以此收斂名義稅率與實際稅率之間的缺口。要加快增值稅改革與立法，考慮到營改增後稅基已大大擴大，應考慮明顯調低稅率，普通檔的13%可進一步下調到11%，同時對於部分食品實行零稅率。房地產稅方面，在商議立法的過程中必須同步整並土地增值稅、城市土地占用稅、耕地占用稅、契稅等相關稅種，消除稅種重疊的現象。正在修改中的個人所得稅，其高達45%的邊際稅率也有必要下調到與企業所得率基本相當的水平，以抑制強烈的避稅動機。
社保費率要大幅度降低。目前，我國單位和個人繳納五項社會保險費率之和為39.25%左右，居全球前列。但與此同時也要看到，我國社保征收的基數是上年社會平均工資的60%，而非慣常的實發工資。日前發布的《國地稅合並方案》已經明確，今後社保將全部轉由稅務部門進行征收，按實發工資計交的技術條件已完全具備。與此相適應，原來基於征收面窄、征收基數小而設定的過高名義費率也應當同步大幅度下降。多名研究者的測算表明，我國社保費率完全可以下調到25%左右。
總之，隨著減稅降費的深入，我國政府收入結構的失控、失衡問題已經浮出水面，下半場的減稅降費應以攻克這些制度性梗阻為目標，致力於建設簡明、公正、中性、法治的稅收制度，大幅度整並政府收入體系，大幅度降低稅率，以收深化制度改革與促進經濟增長的雙重功效。
（作者為國家行政學院經濟學部教授、博導）