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2萬億新增債務限額下達，平衡地方需求和債務風險

近些年地方政府違法違規舉債融資遭嚴打，發行政府債券成為地方融資的唯一合法渠道。而為了管控債務風險，中央對地方實行債務限額管理，2018年新增債務限額總盤子鎖定為2.18萬億元，對於不少省份來說，獲得新增債務限額越多，也意味著能籌集更多資金用於發展。

近日，絕大多數省份相繼調整省級預算，2018年各省份獲得的新增債務限額數字也隨之公布，引起市場關註。比如財力雄厚的江蘇和廣東新增債務限額分別為1665億元和1448億元，絕對金額居各省份前列。河北新增債務限額也高達1319億元，同比增長近70%。

多位接受第一財經采訪的財稅專家表示，債務限額分配最主要考慮地方財力情況和債務風險。財力越雄厚、債務風險越低的地方，獲得的債務限額會越高。同時分配也會兼顧地方融資需求，適度滿足地方建設、民生保障方面的需要。

不過，發債額度的合理確定與分配，如何平衡風險控制與滿足地方實際需求仍是一大難題。額度過高，地方政府舉債過多，會加大債務風險；額度過低，又滿足不了地方政府的資金需求，影響經濟發展和民生改善，甚至也助長了地方違法違規舉債的動機。

為了破解這一難題，目前財政部正嘗試通過發行土地儲備、收費公路等地方政府專項債券，來促使項目融資收益和風險相匹配，希望借助市場來倒逼地方政府融資需求更加合理、顯性化，條件成熟後以此來界定專項債券限額，平衡好地方融資需求滿足和債務風險防控的關系。

解密債務限額分配

地方政府長期通過灰色融資渠道舉債發展，債務增速過快的狀況近年來引起中央高層警惕。一場“開前門、堵後門”防控地方政府債務風險組合拳相繼打出。

一方面，2015年實施的新預算法明確地方政府舉債唯一合法途徑是發行地方政府債券，地方政府債券全部納入預算管理。而為了控制地方舉債沖動，當年實施地方政府限額管理，依法設置地方政府舉債規模的“天花板”。

另一方面，近些年中央對地方政府違法違規舉債融資維持高壓態勢，不僅重慶、山東、湖北、江蘇等地部分市縣違法違規舉債擔保負責人遭撤職，而且地方債首次實行了“終身問責、倒查責任”。

長期關註地方債的上海財經大學教授鄭春榮告訴第一財經，在這一背景下，地方政府融資非常依賴地方政府債券，在債務限額下各省份尤其是欠發達省份積極爭取拿到更高的額度，希望有更多資金用於發展。

比如去年全國兩會上，貴州省代表團向全國人大建議增加貴州省新增地方政府債務限額。全國人大代表於貴良建議增加河北省當年新增債務限額。

每年3月份的全國兩會上，全國人大會最終敲定當年地方政府債務限額，2018年這一數字約21萬億元，相比於2017年限額新增了2.18萬億元。然後，財政部在這一限額內，根據各省份債務風險、財力狀況等因素，並統籌考慮國家宏觀調控政策、各地區建設投資需求等，然後提出方案，報國務院批準後下達各省級財政部門。而地方債務風險低高和財力狀況好壞是影響地方新增債務限額多少最核心的因素。

5月底、6月初，各省份在收到財政部下達的新增債務限額後，相繼調整了省級預算，其中部分省份公布了詳細的數據。第一財經記者初步梳理發現，至少有10個省份公布了2018年新增債務限額。而限額的背後則反映了地方財力、債務風險、融資需求三者的平衡。

比如江蘇省2018年地方政府債務限額及省級預算調整方案顯示，今年江蘇省地方政府債務限額約14768億元，比上一年新增債務限額1665億元，居於各省份之首。廣東省2018年省級財政預算調整方案顯示，今年財政部下達廣東省政府債務限額（含深圳）12179億元，新增政府債務限額1448億元，僅次於江蘇。

“廣東和江蘇經濟實力強，財力雄厚，而且債務風險相對較低，因此獲得的新增債務限額規模居前。”中財-鵬元地方財政投融資研究所執行所長溫來成告訴第一財經。

廣東省財政收入連續二十多年居全國之首，江蘇省財政收入也居全國前列。盡管兩省債務規模較大，但截至2017年末，兩省債務率指標低於全國平均水平（76.5%），且遠低於100%的警戒線。

與之相反，財政實力相對較弱且債務規模相對較大的貴州省，2015~2017年新增債務限額分別為56億元、64億元和77億元，均不足百億元。

其實去年財政部公布的《新增地方政府債務限額分配管理暫行辦法》明確，新增限額分配應當體現正向激勵原則，財政實力強、舉債空間大、債務風險低、債務管理績效好的地區多安排，相反的地區則少安排或不安排。

符合國家戰略，承擔中央重大項目的地方也會獲得較大新增債務限額。比如盡管河北省財政收入遠低於廣東、江蘇，但2017年該省拿到了1319億元新增債務限額，同比增長高達70%，遠高於浙江和上海。

溫來成分析稱，近些年京津冀協同發展，以及雄安新區建設等需要大量資金，因此河北得到中央支持。

河北省政府研究決定，在1319億元新增債務限額中，300億元轉貸給雄安新區。

鄭春榮表示，一些債務管理不規範的地方將被調減新增債務限額額度。比如江西豐城市被財政部駐江西專員辦查出存在將置換債券資金轉入賬外賬及違規挪用置換債券等嚴重違規問題，根據有關規定，扣減其新增債券額度1億元。

其實不少省份地方政府債務余額距離限額還有部分空間，因此舉債額度超過新增債務限額。比如2017年底上海市地方政府債務余額為4694億元，而2018年限額為7703.5億元，因此限額內舉債空間遠高於今年新增債務限額592億元。

限額分配難題

省級政府拿到地方政府新增債務限額之後，保留部分額度後會把多數額度轉貸給下屬地市級或直管縣，然後地市級政府保留部分額度後再轉貸給區縣級政府。未來一段時間市縣級政府也會因此而調整預算，報本級人大審批。

中國社科院學部委員高培勇曾在一份報告中指出，新增債務額度按照何種規則分配到省級政府，省級政府又怎樣分配到地市縣級政府，將直接引導各級政府的行為。因此，如何科學測算地方債的總額度，如何設立額度分配規則以激勵約束地方政府，是地方債制度有效運行的第一重大挑戰。

中國社科院財經戰略研究院研究員汪德華認為，發債權集中到省級政府，是由分散決策轉向集中決策，固然有便於控制風險、加強規範管理的優點，但也可能存在管理鏈條過長、債務資金配置低效、不符合地方實際等問題。

事實上，因為發債額度小於合理融資需求，部分欠發達地區為了擴大官方投資而違法違規舉債擔保融資，形成隱性債務。但簡單地滿足地方融資需求，而不顧財政風險也不可取。

這種分配難題官方並不回避。財政部今年印發的《關於做好2018年地方政府債務管理工作的通知》強調，合理確定分地區地方政府債務限額。地方政府不得超越財力實際將上級政府批準的地方政府債務限額過多留用本級或下達下級，實現不同地區地方政府債務限額與其償債能力相匹配。

溫來成告訴第一財經記者，財政部從去年開始相繼推出的土地儲備、收費公路等地方政府專項債券就是很好的嘗試。讓債券的規模、風險、管理方式直接與項目對接，實現融資項目收益與風險相平衡，打造中國版市政債，提高地方債市場化程度，從而逐步淡化用行政方式來分配債券額度。

不少地方債務專家認為，隨著以後國家地方政府專項債券管理、監督逐步完善，未來應當根據地方政府項目收益情況來確定相應的融資需求，以此來確定專項債券限額，報人大審批實施，更好地滿足地方融資需求。而沒有收益的地方政府一般債券額度，則根據地方一般公共預算財力來確定，控制風險。