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PPP模式聚焦旅遊重點領域 社會資本需有更高要求

“如果不采取PPP模式,單靠財政資金,再過十年,總投資幾十億的旅遊項目也難實施。”近日,某PPP項目實施市的負責人對第一財經記者表示。

按照“地方PPP項目占一般公共預算支出比例不得超10%”的政策,目前,大多大型旅遊項目所需資金多來自社會資本與金融融資。

為更好地鼓勵運用政府和社會資本合作(PPP)模式,改善旅遊公共服務供給,近期,文化和旅遊部會同財政部印發了《關於在旅遊領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(下稱《意見》)。

《意見》提出,各地財政部門要認真組織開展項目物有所值評價和財政承受能力論證,加強本轄區內PPP項目財政支出責任統計和超限預警,嚴格政府債務管理,對政府參股及付費項目,加強建設、運營成本控制,嚴禁政府或政府指定機構回購社會資本投資本金或兜底本金;政府不得向社會資本承諾固定或最低收益回報。

“旅遊項目投資回報周期很長,因此PPP模式運作的整個過程需要非常規範,才能將風險降到最低,同時也避免對地方財政產生太大影響。” 部分PPP項目實施市的負責人均如此表示。

據財政部預算司發布的數據顯示,截至2018年3月末,我國地方政府債務余額16.61萬億元。

中央財經大學文化經濟研究院院長魏鵬舉認為, PPP模式將將成為旅遊項目未來的重要融資模式。

PPP模式撬動旅遊產業發展

這一點已有顯現。

今年2月,在財政部發布的第四批396個政府和社會合作示範項目中,旅遊示範項目數量為27個,投資總額為349.17億元,相較於第三批入選項目數量增長92.86%,投資額增長64.2%。

“旅遊項目的投資額度相對比較大,5億、10億都是小項目,PPP模式能夠解決巨額融資困局。” 中國古鎮規劃運營及管理著名專家彭耀根表示。

《2016中國旅遊業投資報告》顯示,全國10億~50億元的在建旅遊項目2209個,實際完成投資4406億元,占全國的33.9%;投資額50億元以上的在建旅遊項目有299個,實際完成投資1146億元,占全國的8.8%;投資額100億元以上的旅遊項目222個,實際完成投資2479億元,比2015年增長55.2%,增速最快。

彭耀根表示,財政資金的引導性投入是很重要的一部分,另外金融資本成為旅遊業的主要力量。

數據顯示,2014年,中央和省級財政對旅遊業的專項投入達到96億元,比2013年增長23%,財政資金的引導性投入加大。當時的國家旅遊局與國家開發銀行等金融機構建立緊密合作機制,推動135個全國優選旅遊項目落地,拉開了金融資本投資旅遊業的序幕。國家旅遊局推動設立國家和省級旅遊產業基金,進一步拓寬旅遊投融資渠道

2014年,民營企業投資旅遊業占全部旅遊投資的56%,總投資為4100億元,投資熱點從傳統制造業、房地產業向現代旅遊業轉變。

第一財經記者曾做過統計,在排名前50位的房地產企業中,多半涉及了旅遊產業;而當年排名前5位的房地產企業主要投資旅遊綜合體、旅遊度假村、高星級酒店等大型旅遊項目。

但這種傳統的融資方式,難以滿足優質旅遊建設與旅遊產品結構轉型的巨額融資需求。

第一財經記者註意到,2016年,全國投資規模最大的10個旅遊項目均超過200億元,相較於2014年,10億-50億元與100億元的投資項目幾乎增加了50%。

“旅遊項目總體投入大、前期開發成本高、回報周期長、更新維護力度強等難點與瓶頸,PPP投融資模式是解決這一困局的首選方法。”魏鵬舉分析認為。

社會資本與政府合作,既解決了項目資金困局,又引入了專業化投資經營團隊,市場化手段提高了旅遊設施的建設運營效率。

2015年,國務院辦公廳印發了《關於進一步促進旅遊投資和消費的若幹意見》,要求加大改革創新力度,促進旅遊投資消費持續增長,明確提出支持企業通過PPP模式投資、建設、運營旅遊項目。

2016年國家加大支持PPP模式投資力度,旅遊基礎設施和公共服務項目建設逐步擴大PPP模式的應用。截至2016年11月,旅遊行業項目PPP投資數量592個,占PPP投資項目總數的5.7%,總投資額6115億元。

對融資提出更高要求

PPP模式一般有三種交易結構,一是只設立PPP母基金,不另設PPP子基金;二是既設PPP母基金,也設PPP子基金,子基金出資不僅出自母基金;三是既設PPP母基金,也設PPP子基金,子基金出資全部出自母基金。

無論是哪一種結構,政府引導資金都是很重要的角色。比如,第一種模型中,PPP基金一般由政府(通常是財政部門)發起,政府委托政府出資平臺與銀行、保險等金融機構以及其他出資人共同出資,政府作為劣後級,第二種模型中, PPP母基金,母基金出資人為省政府出資平臺、金融機構和其他出資人,一般省政府只出資其中一小部分,基金出資主要來自於銀行、保險、信托等金融機構,有時深耕某個行業的實體公司也會參與。母基金規模通常不會很大,而是通過小比例投資多個由當地政府(市、縣級政府)發起成立的PPP 子基金,起到引導PPP項目投向的作用。

而政府引導資金一般為劣後方,從而能夠通過杠桿來吸引其他社會資本。

劣後資金屬於一個安全墊的資金,也就是在資金遭到風險的時候,劣後資金將優先償付風險,在獲得收益的時候,他的收益將會在優先級的收益之後支付。

“這種撬動作用在一定階段的確對經濟社會發展起到一定。支持作用,但個別地區違法違規舉債擔保時有發生,局部風險不容忽視。”銀庫基金管理有限公司CEO施京德表示。

2017年,六部委聯合發布了《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》,要求金融機構為融資平臺公司等企業提供融資時,不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔保;允許地方政府以單獨出資或與社會資本共同出資方式設立各類投資基金,依法實行規範的市場化運作,按照利益共享、風險共擔的原則。

 “操過程中還是會有一些不規範,我們近期也在進行整改和完善,需要整改的地方還是不少。因為,招標工作到現在並沒有進行。”上述負責人表示。

施京德強調:“地方政府融資平臺承擔劣後已經行不通了,六部委去年已經發文明確規定,政府與社會資本成立各類投資基金,或合作PPP,必須同股同權。”

5月4日,財政部金融司在一份《PPP項目財政承受能力匯總分析報告》中表示,PPP項目支出10%的限額有力控制了各地PPP項目的數量、規模,但部分市縣支出責任已超出限額。

《意見》提出,各地財政部門要認真組織開展項目物有所值評價和財政承受能力論證,加強本轄區內PPP項目財政支出責任統計和超限預警,嚴格政府債務管理,對政府參股及付費項目,加強建設、運營成本控制,嚴禁政府或政府指定機構回購社會資本投資本金或兜底本金;政府不得向社會資本承諾固定或最低收益回報。

4月27日,全國人大常委會公布了2018年監督工作計劃。根據計劃,全國人大常委會將圍繞地方政府債務情況進行專題調研。

“這樣嚴格規範的規定與督查實際上對於社會資本與金融融資提出更高的要求,而社會資本能夠提前預知投資風險是好事,能夠對項目本身有敬畏之心。從而提高項目本身的質量與效率。”上述負責人表示。

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