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央企看上保障房

http://magazine.caing.com/chargeFullNews.jsp?id=100261727&time=2011-05-21&cl=115&page=all

　　對央企而言，大規模參建保障房，究竟是一個燙手山芋，還是一輪新的機遇？

5月初，國資委在網站上掛出通知，要求央企積極參與保障房的開發建設。圖為建設中的上海浦東新區三林保障性住房基地。徐曉林/CFP

　　5月初，國資委在網站上掛出通知，要求央企積極參與保障房的開發建設。「中央政府承諾今年建設1000萬套保障房，實現難度很大。」一位接近住 建部的人士告訴財新《新世紀》記者，今年保障房建設任務下得「太猛、太大」，各地開工和資金情況均不樂觀，正因如此，中央高層早有意推動央企進保障房。

　　經過一段時間的探討和摸索，曾糾結於責任與盈利之間的央企，對保障房的態度也有了微妙的變化。在保障房的「大棒」下，銀行也放鬆了銀根，這對央 企是大誘惑——以保障房來撬動貸款，可以滾動開發其他類型的商業項目。國資委在下發給央企的文件中已指明方向，「要抓住各地在保障性住房土地供應、投資補 助、財政貼息、融資、稅費等方面出台優惠政策的機會，將保障性住房與商業性房地產開發有機結合起來。」

　　誘惑不止於此。對央企而言，在棚改、舊改、拆遷安置、單位自建房等各類住房都被納入到保障房的範疇之後，可能帶來一輪新的資源分配與調整機遇。 每家央企、國企幾乎都坐擁很多工業、倉儲或科研用地的土地資源，一旦這些自有土地借保障房之名「盤活」成住宅用地，其效應就不可估量，即使只有十分之一最 後變成商業性的住宅用地。不過，伴隨而來的將是管理流程、投資風險、分配機制等一連串複雜問題。

借保障房撬動信貸

　　五礦置業有限公司總經理田景崎向財新《新世紀》記者證實，早在3月份國務院就曾召開會議研討保障房建設問題，住建部、國土部、國資委、財政部等相關部委以及多家大型央企均有列席。其後，住建部和國資委還分別召集地產主業央企開會，要求央企積極參與保障房建設。

　　一些央企在3月底就收到了這份名為《關於積極參與保障性住房開發建設有關事項的通知》（下稱《通知》）的文件。《通知》要求，有關央企要加強與地方政府的溝通，爭取支持，在地方政府的領導下，按照市場化運作方式，通過多種途徑參與保障房開發建設。

　　「大規模保障房建設肯定離不開央企，這既是社會責任，也是政治任務。」一位不願具名的央企人士稱，目前在建保障房項目多以央企、國企為主。

　　經過一段時間的探討和摸索，央企發現了更多源於保障房的機遇。比如，保障房「概念擴容」，棚改、舊改、拆遷安置、單位自建房等類型都被地方納入了保障房範疇，一些央企敏銳地發現了其中的新門道。

　　「棚改、舊改項目大部分實質上還是商業開發，現在用保障房的概念來包裝、立項，能夠獲得優惠政策支持。」全國房地產經理人聯合會副秘書長陳寶存 告訴財新《新世紀》記者，這種現象在各地非常普遍。由於商品房市場銷售低迷，一些開發商不願亦無力在舊改、棚改項目上先期投入大量資金進行拆遷，因而很多 舊改、棚改項目都陷入停頓。在這類項目上，央企也因資源優勢而更具議價能力。

　　據知情人士透露，保利地產在3月底接到《通知》後，曾發函至19個城市申請參與保障房建設，目前處於洽談階段的有10個城市，其中大部分均為舊城改造項目。

　　以石家莊為例，保利地產在4月敲定了石家莊晉煤金石（原石家莊化肥廠）改造項目，土地規模超過800畝。其中，除了建設金華家園保障房項目，還 有約四分之三的地塊可能用於商品房項目開發。「如果以保障房項目立項，比較容易爭取到信貸支持。四分之一比例的保障房信貸，完全可以通過分期滾動開發模式 撬動整個項目。」上述知情人士分析稱。

　　事實上，國資委在下發至各央企的《通知》中也明確，「房地產開發企業要抓住各地在保障性住房土地供應、投資補助、財政貼息、融資、稅費等方面出台優惠政策的機會，將保障性住房與商業性房地產開發有機結合起來。」

　　對此，田景崎表示，信貸政策對保障房的傾斜，對央企有著足夠的誘惑，「在信貸緊縮的背景下，誰能撬動銀行貸款，誰就能活得更好。說到底，房地產是資金和土地的遊戲。」

　　中國中冶在其年報中也明確房地產發展規劃，以保障性住房開發帶動商業地產、商品住宅和土地一級開發業務，探索新的開發模式，提高投資回報率。

　　「中冶和中交等基建型央企，更可以大打保障房的牌，因為拆遷安置也納入保障概念，有助於他們的一級開發業務。」中交房地產集團內部人士告訴財新 《新世紀》記者，這有助於地方完成保障房的數字指標，也有利於企業與地方政府的談判。並且，還可以將拆遷安置的成本納入土地一級開發總體費用，在土地出讓 時予以回收，以此保證投資收益。

　　更加隱蔽的路徑是土地資源的置換。據一位央企人士分析，按照目前的情形，地方政府確定沒有充足的財政資金配套，若要完成保障房建設任務，不管以何種形態呈現，依然跳不出「保障房與商品房用地捆綁配建」的方式。

　　「以往是商品房用地配建5%—15%保障房，以後可能是保障房配建商品房，用商品房的利潤來補貼支付保障房3%的利潤。」上述人士表示，或者是「以地養房」的模式操作，即委託開發商建成保障房項目後，定向低價向其出讓一定的商品房用地，用於保障房的移交回購。

　　一位不願具名的某央企地產業務負責人也向財新《新世紀》記者證實，在央企與地方政府簽訂的很多框架性合作協議中，都有類似將保障房與其他商業項 目變相「綁定」的條款，或作為招商引資項目給予優惠——這已是業內通行的「潛規則」。而且，地方政府更願意與央企、國企合作，因為如此一來，即使低價轉讓 土地被公開，地方官員也不會有「國有資產流失」之嫌。

盤活自有土地

　　更大的政策口子，開在了自有土地建設保障房上。國資委的《通知》雖對此並未提及，但央企對此顯然更為關注，特別是去年3月被要求退出房地產業的78家央企。目前，北京、廣州、陝西、河南、山西等地已經公開表態或出台相關政策，鼓勵企事業單位利用自有土地建設保障房。

　　 「目前還在觀察政策，不清楚這個口子究竟能開多大。」某央企內部人士表示，去年以來的「央企退房令」在執行中難度極大，幾無操作可行性。該央企名列「78 家」之內，在二三線城市擁有大量舊工廠等土地資源。他認為，放出這麼一條政策口子，除了配合國家的保障房建設大政方針外，很難說沒有為握有大量土地資源的 央企解決出路的考慮，「這不失為一種階段性的思路」。

　　據公開資料，多個地方國企已紛紛「試水」。在廣州市發改委近日批覆的2011年第一批保障性住房建設項目立項預安排中，廣州建築集團、廣州地 鐵、廣鐵集團等單位的自有土地保障房項目赫然在列。在北京，一些擁有大量工業、倉儲用地的國有企業，如首都農業集團、京煤集團、北京住總等，也都在向北京 市住房保障辦公室進行項目申報。

　　一般的操作路徑是，企事業單位向當地建委提出申請，在符合土地利用規劃和城市總體規劃的前提下，可以將工業、倉儲、科研等用地依法變更為住宅用 地，建設保障房。通常都會優先解決本單位符合保障性住房條件的職工住房困難問題，剩餘部分由當地政府統籌分配給申請保障房且符合條件的居民。

　　但問題也隨之而來。在各地的鼓勵政策中，並未對企事業單位利用自有土地建保障房的資金籌措渠道、保障房類別、分配方式等實操程序進行明確。

　　「後果會非常亂。」中國土地勘測設計院副總工程師鄒曉云擔心，如果企事業單位用企業、行政資金建保障房，再以便宜價格賣給單位職工，實質上就是福利分房；或者企事業單位以「團購」等方式變相集資建房，這些都背離了「保障房」的初衷。

　　關於單位自有用地建保障性住房的具體政策寥寥無幾。在2007年8月公佈的《國務院關於解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（24號文）中 有規定，在符合城市規劃的前提下，經城市人民政府批准的情況下，單位可利用自有土地進行集資合作建房，但僅限於距離城區較遠的獨立工礦企業和住房困難戶較 多的企業。當時，建設部對這一條款解釋稱，將這種特殊的單位集資建房納入經濟適用住房政策範疇進行管理。

　　再者，就是2010年各地在落實住建部等七部委下發的《關於加快發展公共租賃住房的指導意見》時規定，住房困難職工較多的單位，在符合土地利用 總體規劃、城市規劃的前提下，經市、縣（市、區）政府批准，在依法辦理土地使用性質變更手續後，可以利用自用土地建設公共租賃住房，納入當地政府公共租賃 住房管理後，優先向本單位符合條件的職工出租，多餘房源由政府統一調配，權屬不變。

　　「而現在地方政府在保障房指標壓力下，又放大了政策開口——之前是不允許工業性質用地的。」中房集團內部人士對財新《新世紀》記者分析稱，倘若央企以這種方式大規模參與保障房建設，將對整個住房市場帶來巨大影響，「相當於給目前推行的『雙軌制』再加一軌。」

　　上述「78家之一」央企人士甚至稱，僅78家央企的存量土地就不好估算，堪稱「天量」。恆天集團，中國電子，中國兵器，兵裝集團，各大航天、鋼鐵央企，在全國各地都有著大量的土地資源。「但我們現在還沒有具體盤算手中的存量土地資源，再慎重看一看政策的走向。」

　　「過去多年間，經濟適用房的主要形式都是劃撥土地至各企事業單位進行集資建房，流入社會公開分配的極少。」陳寶存認為，央企利用自有土地建保障房，仍然逃不出經適房的老路，成為部分群體的福利和特權者的專利。

　　陳寶存直言不諱地指出，從以往的經驗和現有部分央企的做法來看，以經適房的形式操作自有土地建設保障房的可能性非常大，央企可借此低價獲得受限產權，幾年後解禁入市賺得巨額差價。如果此類住房規模很大，將衝擊到現有的土地「招拍掛」政策和地方政府土地收入。

　　目前，住建部、國土部等相關部委對於企業利用自有用地建設保障房並未有相關規範。各地在政策的解釋和執行上也千差萬別，在企事業單位自有用地建 設的保障性住房的類型、產權所屬、資金籌措渠道、分配方式等諸多問題上，均無定議。財新《新世紀》記者曾就上述問題聯繫了北京市住房保障辦公室，相關工作 人員也未就此回應。

　　對此，鄒曉云建議，地方政府應該將央企自建保障房納入地方整體的保障房建設規劃，在用地規劃、建設程序、分配、運營等環節統一規範管理，可以對 建設單位的符合保障條件的職工進行優先保障，但要進行嚴格審核，防止分配的腐敗。但鄒曉云也坦言，「這將非常難以執行，不公平的事情肯定會發生。」

央企也要盈利

　　「社會責任」或「政治任務」這些說辭，在國資委的EVA（經濟增加值）考核標準面前，對央企顯然不具備推動力。儘管保障房有上述種種曲徑通幽的誘惑，但如何在純粹的保障房開發投資上獲得收益，仍是大多數企業需要解決的難題。

　　中冶集團在4月初的年報發佈會上宣佈其保障房業務的毛利潤率能達到12.5%，並隨後解釋是累加了勘測設計、市政配套、投資開發、施工等各產業鏈環節的結果。

　　陳寶存認為，毛利潤率12.5%只是一種理論上的推算，「設計、市政、施工等環節是有穩定利潤，但整體的利潤率並不能證明開發環節是掙錢的。」陳曾供職於中冶集團旗下某房地產公司。

　　事實上，類似中冶集團這樣擁有全產業鏈優勢的央企，也僅有中國建築、中交股份、中國鐵建、中國中鐵等少數幾家央企，大多數央企參與保障房建設仍以投資開發為主。

　　即便擁有全產業鏈優勢的中國建築，其參與保障房的方式也是以承建模式為主，獲取施工環節的穩定利潤，而投資開發模式的比例較小。

　　萬科集團董秘譚華傑在5月初的一次電話會議裡，對開發商參與保障房算過一筆賬，明確指出目前還不存在經濟上可行的模式。「代建模式風險低，但也 沒什麼收益，所以基本上不能構成一個真正業務。」譚華傑假設，即使全國保障房的10%都交由一家公司代建，投資規模大概在1500億元，代建的管理費用按 總成本的1%作為上限，那麼收到管理費不超過15億元，再扣除人員工資、辦公費用等成本，基本沒什麼收益。

　　譚華傑認為，純粹的投資開發模式，無論是政府回購還是賣給買房人，開發商都很可能虧本。「開發商以20%的資金去撬動項目，整體3%的利潤就相 當於有5倍的槓桿，也就是說，從投入的資金計算毛利率能達到15%。」最後虧本還是盈利就要看項目做多長時間。假設這20%的資金也是借來的，那麼資金回 收時間要少於兩年才能基本保本，因為7%左右的年化收益與銀行借款的利息基本相當。

　　「現在一個保障房項目在兩年內收到錢的概率是不高的，所以虧本是個大概率事件。」譚華傑如是說。

　　保利地產董事長宋廣菊也對媒體透露，保利地產在北京的兩個保障房項目處於虧損狀態，原因就是政府方面的銷售方案遲遲沒有出台，導致該項目所有樓盤不能按時銷售。

　　「一些保障房項目開發週期很長，建設過程中又缺乏動態的定價機制，人工成本、建築材料成本都在漲，就容易造成虧損。」北京住總集團董事長張貴林 向財新《新世紀》記者透露，他們開發的翠城經濟適用房項目建設超過十年，由於拆遷、建設等成本上漲，賬面計算出現21.18億元的巨虧，導致項目無法繼 續。

　　央企中的保障房大戶——中冶集團，在瀋陽也曾遭遇當地政府拖欠建設回款的尷尬，保障房貸款資金投入後一直被套。

　　知情人士透露，在住建部和國資委的相關會議上，幾家保障房業務較多的央企，都曾反映規定的保障房利潤率太低，要求適當提高利潤率。

　　即便如此，保障房項目也不是央企想做就能做的。「比如，經濟適用房的用地是劃撥方式，相當於政府定向的計劃形式，不是誰想做就給誰的。」在中國 鐵建房地產集團市場發展部部長樓英瑞看來，如果政策到位、操作規範的話，經濟適用房項目還是「有搞頭的」，一年能回收資金的話，資金回報率能達到10%以 上。但這些「有搞頭」的項目不是輕易就能拿到的，樓英瑞認為，地方政府想讓央企去做的大多是「沒搞頭」的公租房和廉租房項目。

　　在今年的1000萬套保障房計劃中，常規意義上的保障房——經濟適用房、廉租房、公租房共佔比60%，總計約600萬套；其中，租賃型保障房又佔到60%以上。各省市認領的保障房任務，其中的分項指標也大體遵循這個比例。

　　「今年大量增加了公租房的數量，這部分保障房的最大問題是政策不完善、盈利模式不清晰。」某央企地產公司負責人表示，一般而言，政府沒有財力進 行大量回購，同時企業缺乏退出機制，回報週期過長，「每年的租金收益微乎其微，甚至連同期的存款利息都不到」。所以，大多數企業仍然不願參與公租房建設。