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國家林業局自然保護區研究中心創始人細數“切膚之痛” 自然保護區:數量掛帥六十年,該改革了

來源: http://www.infzm.com/content/120629

陳建偉(李欣/圖)

由於自然保護區單純追求數量、不求質量的錯誤傾向,一刀切的管理方式沒有得到及時糾正,管理上多頭伸手、部門利益沖突升級,對保護區指導不力、投資不足,到本世紀,自然保護區建設處於緩慢發展甚至停頓狀態,有些地方甚至出現了倒退。

1956年,中國第一個自然保護區——廣東鼎湖山自然保護區建立,如今,全國已建成兩千余個自然保護區,占國土面積16%,然而卻爭論不斷、風波不止。

2016年,中國首個國家公園——三江源國家公園啟動試點,邁出體制改革第一步。

“現在是只顧著做國家公園,對中國自然保護區60年的經驗教訓沒有認真總結。”2016年10月18日,國家林業局自然保護區研究中心及北京林業大學自然保護區學院的創始人陳建偉向南方周末記者談到,對於過去60年中,自然保護區劃建依靠地方積極性、數量及面積掛帥、未及時進行分級分類分區管理等弊病,他有“切膚之痛”。

陳建偉曾任原林業部野生動植物保護司副司長、國家林業局野生動植物與自然保護區管理司巡視員。這位“學者型官員”在退休後首次接受媒體專訪,作為自然保護區發展的親歷者和見證者,他希望未來國家公園體制的建設能少走彎路。

數量上的3次“高潮”

南方周末:60年一路過來,中國自然保護區發展經過了哪些階段?

陳建偉:中國自然保護區從零開始,發展到現在這麽大規模,在世界上是沒有先例的。保護區建設總體上是在曲折中發展前進,可以分為三個階段。

第一個高潮是新中國成立初期,1956年鼎湖山自然保護區建立後,我國在9年間相繼建立了18處自然保護區,除鼎湖山隸屬於中國科學院管理,其余都歸林業部管理。這個進程到“文化大革命”被打斷,已建設的保護區大部分在低水平上維持或者名存實亡,甚至遭到破壞。這算是起步階段。

從1979年起,一直到上世紀90年代初期,由於國家的改革開放政策,自然保護區事業開始走上正軌,各地新建如雨後春筍。這一時期,自然保護區條例等國家法律法規的頒布和實施,加上當時中國加入了《生物多樣性公約》等一些國際環境公約,促使我國自然保護區的發展和建設達到前所未有的高潮。這是第二高潮階段,也稱發展階段。

1990年代中後期,經濟快速發展也給我國生態環境造成了嚴重破壞,國家啟動了一系列生態環境建設重大工程,如天然林保護工程、退耕還林工程、野生動植物保護和自然保護區建設工程等。各主管部門的指導思想也有所轉變,開始借鑒國外的先進做法和經驗,各地又陸續新建了一大批自然保護區。

南方周末:那麽,現在我們屬於哪個階段?

陳建偉:記得1997年《中國自然保護區發展規劃綱要(1996-2010年)》提出,到2000年自然保護區面積要占國土面積達9%左右,到2010年要達到10%的目標。而實際上早就遠遠超出規劃預期的目標。截至2000年底,全國自然保護區就占國土面積12.4%。2010年,中國自然保護區已經發展到2541處,約占全國陸地國土面積的14.7%。每個十年期都比規劃目標高出3-4個百分點。

到了上世紀末本世紀初,由於自然保護區建設指導思想上出現的單純追求數量、不求質量的錯誤傾向,一刀切的管理方式沒有得到及時糾正,管理上出現多頭伸手、部門利益沖突升級,對保護區指導不力、投資不足等與國家社會經濟發展形勢相悖的情況。到本世紀,自然保護區建設處於緩慢發展甚至停頓狀態,有些地方甚至出現了倒退。到現在,我們可以說是進入了低谷期,亟待改革。

搶救性保護的遺留問題

南方周末:我國自然保護區面積占到國土面積的16%左右,高於世界平均水平。但有一種評價是“只畫圈、不落地”,你怎麽看?

陳建偉:這個說法是片面的,或者說是錯誤的。中國的自然保護區從零開始,其發展是有歷史背景的,不能脫離當時的社會環境,更不能完全用現在的眼光去衡量過去的老保護區。

自然保護區建設初期,社會經濟發展、文明程度、保護區建設規範和要求都不高,保護區建設處於較低水平。改革開放以後,社會經濟高速發展,到處搞開發,生態環境破壞得很厲害。科學家和做這項工作的人都希望要趕快搶救,加上地方劃建保護區的熱情,那時候劃的保護區很多確實有點跑馬占地的意思,也是沒有條件要求這麽多,屬於搶救性保護。搶救性保護在那個時代確實起到了很重要的保護作用。

南方周末:搶救性保護遺留了哪些問題?現在有一些保護區區劃調整,理由之一便是以前規劃不合理。

陳建偉:應該說管理是粗放的,很多保護區批準建立之後,人員、經費不落實,存在缺乏資源本底調查、規劃水平低等問題。但基本到位的是主流。確實也有一部分保護區,尤其是很多地方級保護區是“劃而不管”,邊界不清楚、權屬不清楚,特別是在南方集體林區的保護區問題更嚴重。

當時保護區的規劃處於較低水平。有的規劃不合理,出現了把村莊、廟宇、人們生產生活需要的公共設施等都圈進來,甚至還放在核心區、緩沖區里的做法。對這些保護區進行調整是必需的,應該的。但是,有些保護區和地方政府借口當初規劃不合理,區劃調整其實是為了資源的開發利用,這種現象後來越來越多,爭論也越來越激烈。

南方周末:你說搶救性保護導致缺乏資源本底調查。過去中國自然保護區本底不清一直飽受詬病,現狀如何?

陳建偉:我國現在的自然保護區本底,可以說是基本清楚的,尤其是國家級自然保護區。當然也有些保護區不完全清楚,但不是主流。

從上世紀末起,每年新申報的國家級自然保護區,在申報時必須提交自然資源綜合考察報告,很厚的一本,資源本底基本就清楚了。現在的保護區評審已經走上正軌,有這個才有資格申報國家級保護區。現在有的省級保護區也這樣做,但不敢說每個保護區都這樣,尤其是老保護區,各地發展不平衡。

上個世紀90年代開始的中國第一次野生動物調查和第一次野生植物調查,我都是技術總負責。那是全國性調查,保護區本底資源情況肯定是調查的重點,它含在全國調查里面。現在第二次全國野生動物、植物調查都搞完了,所以還不能完全說保護區資源本底不清,尤其是新建立和新升格的保護區不會。

但你要說自然保護區本底都非常清楚,我們又還缺乏統一規範的、準確細致的、所有物種都匯總起來的數據本底庫。因為基礎工作參差不齊,調查方法不一樣得來的數據就不一樣。

南方周末:在其他國家有沒有這樣的數據庫?

陳建偉:也沒有。我了解過很多國家,只要是大一點的國家都沒有這樣的數據庫,像我們這樣搞全國野生動物調查的都非常罕見。

國家級保護區應是處級單位

南方周末:中國還有七千多萬人口每天收入在1美元以下,而且大都集中在保護區附近,消除貧困的壓力非常大。應如何處理好保護區與社區發展的關系?

陳建偉:社區工作是保護區的五大職能之一,是必須要做好的。我們也強調保護區的發展和保護要靠社區支持,保護區發展了也帶動周邊一起發展,形成利益共同體。老百姓覺得保護區給他帶來了利益,就願意維護他,這比去和保護區爭地、爭資源得到的更多、更好,誰不擁護你搞保護?

南方周末:但是,像在保護區里面開礦這樣將資源轉化為錢的行為,一直很難制止。

陳建偉:保護區開礦不是沒有原因的。有些是保護區成立時,把本來就有的礦區給劃進來了。還有一種情況是保護區成立以後,因為地方經濟要發展就忽視了對保護區的管理,或者是保護區地界不清楚,或者鉆空子開礦。老百姓要脫貧,地方政府要增加財政收入,這種保護和發展之間的矛盾沖突到現在依然非常厲害。

南方周末:面對地方政府發展經濟的壓力,有的保護區層級太低,說不上話。

陳建偉:從根子上來講,保護區保護的野生動植物、生態系統是國家的、全民的,只有站在國家層面才能準確理解。比如大象在中國非常少,只有西雙版納和南滾河有一點。對於國家來講,它是國家一級保護動物。但對於西雙版納來講,當地人就覺得大象太多了,毀壞莊稼、經常傷人。他們不需要這麽多大象,年年搞人大提案,這完全可以理解。所以,國家需要保護的,國家就必須出錢出力把它保護住,還應該給為此作出犧牲的當地政府和老百姓補償。

這就是地方和中央的博弈。保護區如果層級太低,就容易受到條條塊塊中“塊塊”這一方面的束縛。從國家林業局而言,我們提出要求,凡是國家級保護區都要是處級單位,一把手和縣長是平級的。這樣一旦在縣里出現發展和保護的沖突,不至於連縣長的面都見不著,覺得你是我任命的,一天到晚講保護影響我的經濟發展。

我覺得,現在特別是國家級自然保護區需要垂直管理,加強“條條”方面的聯系,但很難推動。國家林業局管那麽多保護區,也只能是“要求”國家級保護區是處級單位。有的省做得很好,比如廣東。但有的省不行,層級很低。

南方周末:你發表的文章中寫道,“中國的自然保護區空間分配不均,大部分在中西部,保護區還呈現一個孤島的態勢”,為什麽會造成這種不均衡?

陳建偉我們總結保護區發展經驗里有一條,以前的保護區劃建更多是依靠地方的積極性,中央來支持。我覺得這是有問題的。

以後保護區建設應該把更多權力拿到中央,讓中央來統一規劃,打破不平衡。中國那麽多保護區,占國土面積的比例已經高於世界平均水平了,但是有些真正該保護的還沒有保護住,而有些又重複了。中國大熊貓國家級的保護區就有六十多個,一個一個都擠在一起了,而有的珍稀物種保護區卻很少甚至沒有。東西部不均衡,物種不均衡,生態系統不均衡。解決不均衡要靠國家統一意誌,不能完全靠地方。

中央應設國家公園局

南方周末:60年來,保護區管理體制發生過哪些改變?

陳建偉:實際上,管理體制經歷了林業部門做、林業部門獨大,到各資源管理部門(包括農業、地礦、水利、海洋等)在做,還是林業最大。再到1994年12月《中華人民共和國自然保護區條例》頒布後,環保部門負責全國自然保護區的綜合管理,而其他資源管理部門在各自的職責範圍內,主管有關的自然保護區這樣一種形式,實行綜合管理與分部門管理相結合的管理體制。但自始至終,林業部門管理的自然保護區無論從數量還是面積,都是占全國的大多數。

南方周末:保護區到底歸哪個部門管比較合適?

陳建偉:林業部門畢竟只是一個資源部門。有的保護區既涉及農水又涉及森林,保護範圍包括林區內和林區外,保護對象有水生動物也有陸生動物。這樣需要跨資源部門,部門與部門是平行的,之間必然有隔閡有爭議,也有部門利益在里面,這是資源部門管理自然保護區的弊病。中央確實需要有一個綜合部門來監督,來綜合協調。

南方周末:三江源國家公園在試點期間,由中央政府委托青海省政府代為管理。試點結束後,它會由哪個部門主管?

陳建偉:國家公園的頂層設計目前還不明朗,中央沒有明確意見,試點也還在探索。

南方周末:你的建議是什麽?

陳建偉:從以往我國自然保護區的管理的歷程來總結,參考世界其他國家的經驗和教訓,國家公園應該由一個部門來管理,而且是垂直管理。這樣能更好體現國家意誌,而且在執法方面,在人權、財權、事權方面能貫徹到底。

南方周末:應該是一個全新的部門嗎?

陳建偉:中央起碼應該設立一個國家公園局,也許是直屬局,也許是部管局。我說的是一個廣義的國家公園體制的概念,這個體系應該包括不同管理力度、不同嚴格程度、有不同政策支撐的保護地。現在各個部門在做的森林公園、濕地公園、荒漠公園、地質公園、風景名勝區等等都應該包括在內,它們的基礎都是保護。這些和國家公園、自然保護區加在一起,構成一個國家公園體系,也就是保護地體系。這個體系應該由中央設立一個部門來統一規劃、統一協調、統一管理,當然要分層級,分該國家管的和該地方管的。

分級分類分區管理

南方周末:從自然保護區到國家公園,希望解決的問題是什麽?

陳建偉:建立國家公園體制,是時代對於中國保護地建設和發展的客觀要求,也是對我們過去自然保護區建設沒有搞分級分類分區管理的反證。

中國自然保護區是一刀切管理,只分核心區、試驗區、緩沖區。它不管保護區的主要保護對象是什麽,是嚴格保護一草一木不動還是可以靈活一點?季節性遷徙的鳥類保護區怎麽辦?全國兩千多個自然保護區,占國土面積的16%,都是按照一個嚴格保護的框框——自然保護區條例來管理的,你想一想,多麽不符合國情?

南方周末:改革的重點是什麽?

陳建偉:中國自然保護區必須分級分類分區管理。所謂分級,就是中央的事情中央管,地方的事情地方管。

分類管理就是根據不同的保護對象和不同的保護目標,把保護區分成不同的類型進行管理。最典型的就是陜西漢中的朱鹮保護區,當時在洋縣發現7只,現在有兩千多只了,是很成功的案例。如果按照自然保護區條例來管理,肯定會把朱鹮管死,因為這個物種和人的生活休戚相關,朱鹮喜歡在溝溪里面尤其在冷水田里覓食,在村莊後面的大樹上棲息,這是它的生活習性。按照條例,你在朱鹮最多的地方劃個核心區,不準人類活動,把人都搬出去,那朱鹮也就失去生活條件了。還有有些鳥類的濕地自然保護區,候鳥遷徙停歇就幾十天,其余時間沒水了或者水大了,這些都是分布在人口稠密區的保護區,允不允許放牧、行船?如何執法?

分區管理也是,保護區內部再進行分區,現在的三個區不夠,應該有更多的功能區,有些區域不準人進,有些區域可以住人,有的可以進行有限生產經營活動,有的區開展生態旅遊,有的區可以進行有控制的考察活動等等。有一段時間保護區就是強行畫地為牢、成為獨立王國,跟周邊村民社區甚至區內老百姓一點關系也沒有,和地方社會經濟發展、老百姓脫貧致富沖突很大。

南方周末:你在上個世紀90年代就提出了自然保護區的分級分類分區管理,為什麽當時沒有做成?

陳建偉:當時我負責管過自然保護區,也組織了專家組及基層管理部門來研究論證,並開始做工作。當時還是數量、面積掛帥,還是繼續註重外延而不是內涵,沒有適時地將搶救性保護的做法及時地調整到分級分類分區管理的軌道上來,再加上部門利益的驅動,根本推不動。其實1990年代的第3個黃金時期是一個調整提高、練內功的天賜良機,如果當時就抓這個問題,肯定不會發展到今天這種尷尬的局面,這是中國自然保護區發展60年過程中一個非常慘痛的教訓。

當時我們研究了世界上很多先進國家保護管理體制的經驗,有的還實地去考察過,譬如去澳大利亞考察,澳大利亞760萬平方公里,才有兩千萬人口,人均資源量非常大,但絕對保護的面積只占國土面積4%。中國13億人口,人均資源那麽少,為什麽要搞那麽大的絕對保護面積?

南方周末:為什麽國家公園試點進展緩慢?

陳建偉:最早我們有雲南省的普達措國家公園,是在國家級自然保護區基礎上擴大面積做的。但是雲南省的方案是不是就能在全國推廣?現在看來不是這樣。中央認為還不完善,還需要進行頂層設計,所以由國家發改委牽頭再進行國家公園試點,三江源是批準的第一個。

現在國家公園試點還不成熟,專家們也還沒有統一意見。為什麽進展緩慢,主要是試點各方對國家公園體制的建立認識不夠深刻,對於現在的自然保護區體系的經驗和教訓沒能很好總結,所以做出來是不是符合國情、是不是符合當地實際保護情況還有待觀察。

事權、人權、財權分配規劃做不好,就很難推廣,試點甚至可能失敗。但反過來講,中國情況這麽複雜,試點進展緩慢也正常。

南方周末:預計國家公園體制多久能建立起來?

陳建偉:不容易。十年、二十年都不敢說。既然是頂層設計,中央層面必須摸索出一套對現有各種自然保護地的總體的統籌規劃,核心是保護地的分級分類分區管理。

現在是中央說了要建國家公園體制,於是各省、各部門都想爭,為自己的利益。從各部門表態也看得出來,有些部門全是站在部門利益上考慮的,國家公園就變味了。

說快也快,如果中央決心要做,三權一落實就能很快推進。但如果決策的時候沒有充分汲取經驗教訓和科學論證作支撐,講不好又要走彎路。

 

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