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資產收益扶貧：能否改變“富饒的貧困”

作為一種創新的扶貧開發方式，資產收益扶貧正在多地探索。但這種整合扶貧資金和資源的做法，也對村莊結構和治理機制產生沖擊和影響。資產收益扶貧能否改變貧困地區“富饒的貧困”難題，仍是一道待解的題。

10月17日是我國第三個扶貧日，國務院扶貧辦全國扶貧宣傳教育中心、華中師範大學、社會科學文獻出版社在京聯合發布《中國精準扶貧發展報告(2016)》(下稱《扶貧報告》)。

改革開放以來，我國實施大規模的開發式扶貧，近7億農村貧困人口擺脫貧困。截至2015年，全國還有5575萬農村貧困人口，592個國家扶貧開發工作重點縣農民人均純收入低於全國農民平均水平，其中還有2000多萬全部或部分喪失勞動能力的貧困人口，將通過實行社保政策兜底。

592個國家級貧困縣中，民族自治區貧困縣有341個。攝影/章軻

《扶貧報告》介紹，592個國家級貧困縣中，民族自治區貧困縣有341個，這些國家級貧困縣主要集中在中西部地區，且多集中於革命老區、少數民族地區以及邊疆地區。這些地區人口少，自然資源卻相對豐富。以民族地區為例，耕地面積、草原面積、森林面積、林木蓄積量、水力資源蘊藏量分別占全國的42.7%、75.0%、42.2%、51.8%、66.0%。貧困村可將公共自然資源納入資產收益扶貧之中，例如，將水電資源、風能資源、礦產資源等以入股方式獲得資產收益。

民族地區主要自然資源從絕對占有量來說，在全國的比重都很高。而且，無論自然資源綜合優勢度、人均擁有量還是總豐度，民族地區都排在全國前50%以內，西藏、內蒙古、青海、新疆和雲南排在前5名。民族地區擁有豐富的自然資源，經濟發展總體水平卻低於全國平均水平，出現“富饒的貧困”局面。

《扶貧報告》介紹，自1986年有計劃、有組織、大規模地開展扶貧開發工作以來，我國探索了大量扶貧脫貧的方式方法和機制路徑。除了產業扶貧、轉移就業扶貧、易地扶貧搬遷、教育扶貧、救濟式扶貧、生態扶貧外，還逐步形成了資產收益扶貧的新路徑。

資產收益扶貧是將自然資源、公共資產(資金)或農戶權益資本股份化，相關經營主體利用這類資產產生經濟收益後，貧困村與貧困戶按照股份或特定比例獲得收益的扶貧項目。目前已有四川、湖南、湖北、貴州、廣西、黑龍江、陜西等省份開展“資產收益扶貧”制度探索。

《扶貧報告》介紹，涉農資金雖然從總體上促進了農業、農村的發展，但具有支出結構偏差和整體利用效益不高的特點;財政扶貧專項資金和項目也存在瞄準偏離和精英俘獲的困境。因此，如何統籌使用涉農資金和財政專項扶貧資金，服務於中央的精準扶貧戰略，瞄準貧困人口，讓貧困人口真正受益，需要在實踐中探索新的扶貧開發模式。資產收益扶貧即是在此背景下探索的新方式之一。

資產收益扶貧是扶貧開發新模式，目前各地在實踐中零星探索，還沒有固定的模式。

有學者以資產入股合作社為例，認為資產收益扶貧有三種辦法：一是將投入合作社的國家財政專項資金和其他涉農資金，全部或部分量化給被識別的貧困農戶，貧困農戶享有資產產生的收益;二是鼓勵合作社積極承擔起社會扶貧的責任，將以往財政資金產生的收益或自有資金拿出來，以配股、捐股等形式保證其享有獲得相應資產收益的權利;三是鼓勵喪失勞動能力和自身耕作效率低的貧困農戶將土地托管流轉或以入股的形式交由合作社統一經營，貧困戶獲得相應的資產收益，帶動貧困農戶增收。

2016年，廣西壯族自治區出臺的《廣西脫貧攻堅探索資產收益扶貧操作指南》，將資產收益扶貧的模式劃分為公共自然資源入股收益模式、農戶和村集體自有資源或權益入股模式、財政專項扶貧資金入股經營的模式、財政扶貧資金實施的項目形成資產交由主體經營的模式與扶貧小額信貸資金入股經營的模式。

《扶貧報告》稱，財政資金入股收益扶貧中，產權、股權和收益分配機制直接影響到貧困村和貧困戶的直接利益。例如，黑龍江省要求專項扶貧資金補助建設項目形成的固定資產，按投資比例確定資產份額;扶貧部分的資產所有權歸貧困村集體;經營權歸新型農業經營主體，盈余分配權歸貧困戶和新型主體。貧困戶穩定脫貧後，盈余分配權歸村集體和新型主體。

湖南省郴州市第一個資產收益扶貧項目——嘉禾縣扶貧產業園采取“公司+基地+貧困戶”的運作模式，收益分配方式為貧困戶占收益的65%，合作社占收益的25%，貧困村占收益的10%。

此外，一些地方也出臺了類似的政策。例如，湖北省在精準扶貧中要求探索建立扶貧資源資本化投入機制，推行農村資源變股權、資金變股金、農民變股民的改革試點，開展農村土地經營承包權、村民住房財產權、集體建設用地使用權、林權抵押試點。鼓勵貧困戶按照量化到戶、股份合作、保底分紅、滾動發展的原則，抱團入股參與企業、合作社生產經營，最大限度釋放貧困村貧困戶的資產潛能，增加貧困戶的資產收益。

甘肅省鼓勵培育新型農業經營主體，發展家庭農場、專業大戶、合作組織和龍頭企業，貧困戶以土地、資金、設施設備參股等方式興辦農產品加工企業，將分散弱小的貧困戶納入現代產業體系，建立健全“利益捆綁、責任共擔”的利益聯結機制，促進貧困戶在參與中增收，在增收中提升自我發展能力。

《扶貧報告》稱，就財政專項扶貧資金而言，2016年補助地方資金規模達到660.95億元，比上年增長43.4%。中央試點貧困縣涉農資金整合，意味著將有更多的資金和資源輸入貧困縣和貧困村莊。從資產收益扶貧的角度來看，必將有一部分扶貧資金註入農民合作社、企業，也將有部分農戶資源入股農民合作社，形成項目資產。

為了保證貧困戶能夠獲得相應的股權及收益，中央要求財政專項扶貧資金和其他涉農資金投資形成的資產可由村集體、合作社或其他經營主體統一經營。《扶貧報告》認為，“這樣，扶貧資金和資源將變為‘公司化’的經營實體，這種‘公司化’的傾向和本土的村莊管理交匯在一起，必將對村莊結構和治理機制產生一定的沖擊和影響。”

《扶貧報告》同時表示，資產收益扶貧中部分農戶通過資源入股會產生一定的經濟收益，增加相應的收入，但也可能對部分農戶的積極性產生一定的影響。因此，在資產收益扶貧中應該關註如何激發農戶的生產積極性和參與性，在產業發展鏈條中增強利益聯結機制。