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谁动了土地

http://magazine.caing.com/2011-01-22/100219982.html

　　2008年3月，世纪金源以每平方米不到52元的价格在美丽的云南古镇腾冲拿下了5571亩林地，两年后将这里变成了一个高尔夫度假村。

　　这是国土资源部执法监察局2010年公布的违规批地清单中的一项，也是国土部督办大案之一。2011年1月，这张名单上又增加了一个新面孔——中国海外集团违反土地利用总体规划，在重庆大观至黎香湖以租代征违法占地747亩。

　　按照国土资源部的相关规定，省国土厅有权批准的是590亩以下的建设用地。然而，类似规模宏大的“圈地运动”在中国屡禁不止。

　　随着中国城市化进程的推进，土地的资源属性日益凸显，价值日益提升。每一块土地资源的背后，都是一个多方利益的复杂博弈，至少包括中央政府、地 方政府、开发商和农民四个层面。但在其中，地方政府谋求经济体量迅速膨胀的冲动与房地产勃兴的浪潮迅速结合，构成“圈地”最强大的推动力。

　　大片的土地，通过地方政府少批多征、先征后批、分拆批地、拍卖作弊等方式，化整为零，再转手与作为地方政府合作伙伴的房地产开发商。手法隐蔽而谨慎，既有以既成事实倒逼合法认证，亦有巧设心思规避法律红线。

　　为谋地方经济发展而招商引资，往往是地方政府做土地文章的源动力。尤其在营商环境较差的地区，政府用以吸引外来投资的“好牌”并不多，无外土地 与附着其上的优惠政策。在以“土地换发展”的思路下，地方政府热衷于推动大规模的工业园区、公用事业园区以及庞大的城市更新计划，继之以庞大的用地规划。

　　在四川成都温江区永宁镇，镇政府向取得集体土地统一经营的村庄“租用”土地，并开发房地产或建设工厂，镇政府通过支付一定的土地补偿费和劳动力 安置费，消弭了村民的承包经营权。当地镇政府将这种做法叫“下清”。这一切均不按征地程序，而土地已从村民手中腾挪至政府控制之下。同样在温江，以工业园 区“圈地”，以及以公共事业园区名义兴建的地产项目，仅举数例，已占整个温江面积的20%以上。

　　具有实力的投资者则有挟政府以争土地的便利。海尔集团在落户重庆时即是如此。2005年7月，海尔和当地政府签订《投资合作协议书》，当地政府 表示将约1440亩的宗地，协议出让与海尔，用于建设以公司命名的工业园区，同时约定将土地价款全额返还。之后，地方政府如约出让并返回土地出让金 5431万元，但海尔却中途提出将其中一块地（约284亩）用于做房地产，亦得到地方政府部门的默许支持。

　　更多的故事类似于世纪金源在腾冲的经历，商业地产开发以新的地方经济支柱的名义出现，并获得地方政府护航。这样的项目通常仍以“招商引资”引进，然后再冠以土地整理的名号，跟这些公司签订土地整理和整体开发合同，即通常所说的土地一、二级开发联动。

　　在这些项目中，政府为供地，而不惜在拿不出征地批文之下，以租代征、少报多征，或者先征后报、分拆报批；进而不经“招拍挂”程序或者在“招拍 挂”中做手脚，将大片土地分割出让，使开发商以“蚂蚁吃大象”的方式，一举揽得数千亩，甚至上万亩的土地，坐享资源价值，或以开发获利。

　　而在地方政府看来，这种种“圈地”只是为地方发展而身不由己的“突破”规范，介入其中者甚至是拉动当地经济建设和财政增长的功臣。即使在因违规 批地而被罚之后，多数项目也会在地方多个多级政府部门的串联包庇下，安然过关。腾冲世纪金源项目即是一例——从2010年8月就被责令停售的项目至今仍在 对外销售，相关部门均视若无睹。而失地农民们一个家庭拿到10万元补偿的都不多见，之前虽曾有过“安排工作”的口头允诺，最终却不见下文。

　　成都温江的农民不甘沉默，开车围着地块绕圈，估算周长，据此测量温江区没有征地批文而被“圈”的地块面积，并向官方举报，也无下文。

　　那些急于凭大项目开发拉动当地GDP的地方主管官员们，则或以政绩迅速升迁，或以利益输送曝光而迅速坠落。这样的故事几乎每天都上演着。不在这里，便在那里。

　　这正是上述提及的四方博弈的鲜明写照，地方政府与开发商合流，居于主导；中央政府纵有心约束也鞭长莫及，各种约束和监管被地方逐渐消化分解，效 用递减；最底层的农民，博弈能力缺乏系统有效的法律支持而无法形诸于实。这最终构成了中国征地与用地博弈结构中两头小中间大的失衡现实。其代价不仅是土地 资源的批量流失，还包括随之而来的基层激烈对抗。

　　在当下，寄望于地方政府改变“以土地换发展”的路径并不可能。对于中国而言，改变两头小中间大的畸形结构方是解决之道。中央的监查风暴或将陆续袭来，而赋权农民亦须提上日程。