9月20日，中國政府網公布了國務院近日印發的《關於促進創業投資持續健康發展的若幹意見》(下稱《意見》)，向創業投資行業發出了包括拓寬資金準入、完善稅收優惠、上市支持、暢通退出通道等多個“紅包”，引起了行業的廣泛關註。《意見》也規定，針對“不務正業”的創業投資企業將建立清查清退制度。
在接受《第一財經日報》記者采訪的多位創投界人士看來，有著“創投國十條”之稱的《意見 》在我國創業投資體制建設史上具有重大的里程碑式意義。隨著《意見》的落實，創業投資行業法制差異化、稅收統一化、母基金作用凸顯等良性特征有望逐漸顯現。
“不務正業”要被清退
創業投資和天使投資的定義得到明確是本次《意見》的一大看點。
根據《意見》，創業投資是指向處於創建或重建過程中的未上市成長性創業企業進行股權投資的一種投資方式，剔除了股票投資、債權投資等模式。天使投資則是指除被投資企業職員及其家庭成員和直系親屬以外的個人以其自有資金直接開展的創業投資活動，“個人投資行為”的本質得到明確。
創業投資和天使投資的定義得到明確，而根據創投國十條規定，對於超出定義範圍之外，不進行實業投資、從事上市公司股票交易、助推投資泡沫及其他擾亂市場秩序的創投企業，將建立清查清退制度。
“由於一些機構熱衷於追逐創業後期項目甚至上市公司定向增發項目，行業出現了結構性泡沫，有限的創業投資資本並沒有用於最需要支持的創業創新領域;創業投資管理機構的規範性水平不高，甚至出現了非法集資現象。”《意見》起草小組主要成員，中國證監會私募基金監管部副主任劉健鈞撰文指出。
本報記者註意到，雖然提出對“不務正業”的創投企業進行清查清退尚屬首次，但監管層規範創投企業運營方面的舉動卻早已在緊鑼密鼓中進行。
2016年2月1日，中國基金業協會發布《私募投資基金管理人內部控制指引》，強調私募基金管理人應當遵循專業化運營原則，主營業務清晰，不得兼營與私募基金管理無關或存在利益沖突的其他業務。“這就要求私募基金管理人實行專業化管理、分類經營，創投股權和證券投資團隊必須獨立。”格上理財研究員徐麗稱。
2016年9月8日，基金業協會推出的“資產管理業務綜合報送平臺”正式上線運行，取代原有的“私募基金登記備案系統”。根據該平臺發布的《有關私募投資基金“業務類型/基金類型”和“產品類型”的說明》，私募基金被分為私募證券、私募證券FOF、私募股權、私募股權FOF、創投基金、創投FOF、其他基金、其他FOF基金8大類，新的私募管理人備案時只能選擇一種。
尤其值得註意的是，新三板基金(含投已掛牌和未掛牌企業)被歸入創業投資基金，定增基金則被劃入了股權投資基金。這也就意味著，原先熱衷於上市公司定增項目的創業投資基金將不再被監管容許。在業內人士看來，此舉也是為了抑制創投的結構性泡沫。
“按照新的備案系統規定，新備案私募管理人不得同時開展一二級市場業務，只能備案一個種類，也是對創投’不務正業’的制度防範。”徐麗還表示，就目前來看，創投企業涉及二級市場投資的整體還是較少，被清退的企業數量不至於對行業造成較大沖擊。
法制差異化和稅收統一化
《意見》從十個方面明確了支持創業投資發展的具體措施，其中一大亮點是對創投差異化監管，構建符合創業投資行業特點的法制環境。
“創業投資運作涉及募、投、管、退各個環節，需要一整套法律法規規章體系為之提供保障。但是，過去的有關立法，無論是2005年制定《創業投資企業管理暫行辦法》，還是2014年制定《私募投資基金監督管理暫行辦法》，主要從應急之需，聚焦於創業投資企業(基金)的自身構架建設。”劉健鈞表示，隨著創業投資企業(基金)制度的初步確立，對相關法律法規的完善顯得日益迫切。
根據《意見》，國務院要求相關部委對創投、私募、外資機構完善立法。一是進一步完善促進創業投資發展相關法律法規，研究推動相關立法工作，推動完善公司法和合夥企業法;二是推動私募投資基金管理暫行條例盡快出臺;三是完善外商投資創業投資企業管理制度。
“這就承認了創業投資行業的獨特運行規律，建議對創業投資企業和創業投資管理企業實行差異化監管和行業自律;建立適應創投行業特點的寬準入、重事中事後監管的適度有效監管體制;健全國有創投管理體制，鼓勵追求長期收益。”盛世投資總裁張洋同時表示，《意見》強調各地方、各部門不得自行出臺限制創投企業市場準入和發展的政策。“全國因打擊非法募資而被誤傷的創業投資企業登記暫停政策可以休矣。”
在稅收支持方面，《意見》的亮點包括，統籌研究鼓勵創業投資企業和天使投資人投資種子期、初創期等科技型企業的稅收支持政策;近期兩項工作任務是“進一步完善創業投資企業投資抵扣稅收優惠政策，研究開展天使投資人個人所得稅政策試點工作”。
“目前國家層面針對創業投資基金稅收的政策並不多，只有對中小高新技術企業投資完成後的退出減免政策。地方層面出臺了很多地方性的政策，但是反而帶來了地區間的不平衡和競爭。”張洋告訴本報，目前創投行業在稅收方面存在的問題包括，合夥企業適用稅收及抵扣政策不清、個人投資公司制基金雙重納稅、契約型相關基金稅收適用性存疑等，不少創業投資的從業人士不得不將大量精力投入到區分法律主體的稅收套利或不同地區的稅收差異比對中。
“本次意見的主要方向是實現稅收中性和稅收公平，不因不同的投資主體，地區的差異而帶來相應的差異，同時也不因為，被投資對象是否是高新技術企業，而帶來不同的差異，在更大的範圍內鼓勵創新和創業。”張洋表示。
母基金作用凸顯
除了在法制環境、稅收政策等方面的支持，《意見》也從兩個維度提出了多渠道拓寬創業投資資金來源的舉措。首先是大力培育和發展合格投資者，第二是立股權債權等聯動機制。
在大力培育和發展合格投資者方面，《意見》明確指出支持中央企業、地方國有企業、保險公司、大學基金會等各類機構投資者，在風險可控、安全流動的前提下，投資創業投資企業(基金)和創業投資母基金。
“這里明確支持中央企業、地方國有企業投資創業投資企業(基金)和創業投資母基金，在歷史上還是首次。”劉健鈞認為，盡管前些年一些國有企業開始已經開始嘗試通過閑置資金參與創業投資，但往往被作為“非主營業務”加以限制。目前，保險公司、大學基金會等機構投資者參與創業投資已沒有法律障礙，但從國務院層面發文予以支持仍具有積極意義。
清科數據顯示，目前國內投資人結構上仍以企業和個人為主，專業的投資機構占比不足10%。尤其在國際上作為創投和私募股權投資基金最大投資人的母基金，在國內剛剛起步，規模小，數量少，母基金資金規模在全部投資人中占不足5%，而國外達到40%左右。
張洋表示，母基金作為大體量資金投入創業投資領域的最佳工具，一直以來遊離在主流機構的視線之外。“《意見》不但鼓勵各類資金投資母基金，更進一步鼓勵創業投資引導基金註資市場化母基金，由專業化創業投資管理機構受托管理引導基金。母基金這種投資工具的雙重放大作用，將在未來中國創業投資行業中扮演越來越重要的角色。”張洋稱。
而在中國基金業協會創業投資基金專業委員會主席、前海母基金首席執行事務合夥人靳海濤看來，母基金在發展壯大道路上，還面臨一些困難。“比如，全市場化運作的母基金募資困難、政府引導性的母基金對投資地域的過度限制、稅負過重導致對優秀的基金管理人缺乏吸引力、行業信息不透明導致行業效率低下等。”
對此，靳海濤提出的建議是，中央和地方政府按照市場化方式設立大型引導性母基金，一是參股在各地設立的股權投資基金;二是參股各地政府引導基金和在各地註冊的市場化母基金，實現二級放大;三是資助參股子基金投資的明星初創企業;四是對全部投資於初創期企業的參股子基金提供一定額度的風險補助。同時，他也建議府引導性母基金與商業化母基金結盟，實施聯動。