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每年地鐵投資超3000億 解決資金難題要學香港

每公里投資7億元人民幣,每年投資超過3000億元,正在突飛猛進的地鐵建設,遭遇著資金難題,籌資渠道和主體也相對單一。錢從哪里來?香港的“軌道+物業”模式,可以為一二線城市借鑒,但也需要配套的土地政策跟進。

每公里造價7個億

國家發改委日前組織召開城市軌道交通投融資機制創新研討會,國家發改委基礎產業司司長費誌榮說,近年來,我國城市軌道交通快速發展,國家已批準43個城市建設規劃,總里程8600公里,目前已通車里程3400公里,在建里程約3000公里。

根據《第一財經日報》記者統計,這43座城市包括北京、上海、天津和重慶4個直轄市;深圳、廈門、寧波、青島、大連5個計劃單列市;大部分的省會城市(部分經濟和人口規模較小的省會城市除外);蘇州、東莞、佛山、無錫、常州、徐州、南通、蕪湖、洛陽、包頭等經濟人口規模較大的地級市。也就是說,目前中國絕大部分的一二線城市已囊括其中,甚至連徐州、南通、蕪湖、紹興、洛陽這些傳統意義上的三線城市也已入列。

在這些城市外,未來修造地鐵的城市還將增加,越來越多的三線城市將加入到軌交的大軍中。去年4月,新華社的一篇報道稱,預計到2020年,符合國家建設地鐵標準的城市也將增加到50個左右。這其中,改革開放後人口流入較多的沿海三線城市和中西部地區不少原來主城區人口規模較大的城市,獲準修造地鐵的可能性不小,如泉州、煙臺、淄博、柳州、宜昌等。

貴州省政府參事胡曉登教授對《第一財經日報》分析,在城鎮化速度加快的情況下,數億農民進城,中心城市傳統的地面交通模式已經滿足不了需求。在穩增長仍需要投資主打的情況下,城市軌道交通是與供給需求契合度最高的領域。因此修造軌道交通不僅能拉動經濟,同時可以滿足老百姓的需求。

國家發改委副主任胡祖才在上述會上介紹,根據“十三五”規劃,到2020年,我國城市軌道交通投入運行里程要超過6000公里,“從幾個城市介紹情況來看,各地實際上是在加快推進,可能比我們的規劃規模還要有所擴大,最近很多城市正在調規劃、修編。”

他說,城市軌道交通技術比較複雜,投資比較大,平均每公里大概要7億人民幣,所以建設推進軌道交通建設需要籌措巨大的資金。按照規劃測算,一年就要超過3000億元,如果規模繼續擴大還要超過這個數。

龐大的規模之下,“錢從哪里來”成了重中之重。“目前我們的籌資渠道和主體都比較單一。如何籌措資金來保障建設任務的完成已經成為當前我們面臨的重要課題。”胡祖才說,軌道交通是具有公益性的,需要政府提供一定的補貼,這樣也會帶來巨大的財政壓力,所以投融資機制創新勢在必行,也是實現軌道交通可持續發展的有效舉措,要加大力度來推進這項工作。

軌道+物業如何複制

港鐵的沿線土地開發經驗一直備受關註,其軌道+物業的方式近年來也逐漸複制到深圳、廣州、上海等城市的地鐵開發建設過程中。

這個模式主要是把軌道交通建設帶來的沿線增值效益,通過一種適當的開發方式反哺軌道交通建設。數據顯示,香港地鐵收益中票務是14%,物業開發等其他的溢出收入占了絕大部分,所以它是全世界唯一一個盈利的地鐵公司。

港鐵中國業務首席執行官易瑉在會上介紹了港鐵的“鐵路+社區”的模式,主要包括了與政府一起計算資金缺口、取得土地、支付地價、合作開發等幾個步驟。“政府能夠把資金缺口全補齊的話,我不一定用土地補齊,因為全生命周期軌道是有資金缺口的,所以政府用土地的方式。在香港可能這個方式更便利、更有利於項目的發展。”

他介紹,“鐵路+社區”模式的前20年是“線跟人走”,到了80年代以後,港鐵和香港的城市規劃開始了一個新的階段,我們叫作“人跟線走”,也就是先把軌道交通修好,用線帶動人的增長,帶動整個社區,帶動整個經濟的增長,逐漸把人口引到人比較少的地方。

胡祖才說,軌道交通作為公益性的基礎設施,實際上政府是承擔主要責任的,如果不進行創新,就是政府財政,無論是建設時的籌資,還是運行中的補貼,只有政府承擔。地鐵開發帶來的收益反哺地鐵,減輕了政府的負擔,同時也兼顧了社會效益,這是一舉多得、共贏的方案,所以,香港的理念和經驗最重要的就是在這里。

港鐵的這種模式,近年來也逐漸被內地的不少城市所模仿。比如,廣州市地鐵集團公司總經理何霖介紹說,廣州地鐵一直采用香港的“地鐵+物業”的發展模式,來努力減輕政府財政負擔。累計為運營提供補虧資金超過27億元,大力推進6個車輛段及11號線沿線的開發,預計可開發物業總規模約550萬平方米。

南京地鐵也學習了港鐵“人跟線走”的理念,實施以打造“地鐵特色小鎮”為主的一級開發策略。從2010年開始規劃了青龍健康養生等七個特色地鐵小鎮,規劃總面積達98平方公里。2013年8月,首先啟動了第一個地鐵小鎮。2016年初,青龍地鐵小鎮首次成功出讓兩幅開發用地,溢價率都在130%以上。

中國城建院交通院院長秦國棟認為,“地鐵+物業”的模式,不僅僅是投融資模式,更是一個城市發展的理念,應該是軌道交通主導城市發展的理念。這里面,南京提出的地鐵小鎮的模式,深圳提出的建地鐵就是建城市,包括上海提出的產城融合,實際上都是城市交通引導城市發展的理念。

土地待解難題

目前內地城市在軌道物業開發方面與港鐵仍有巨大的差距。秦國棟說,香港地鐵全網有87個站點,港鐵開發了43個站點,內地去年年底通車的軌道交通大約有2200多個站點,“我們有幾個站點是按照這種理念開發的?”

“總體來看我們做了一些實踐和探索,但是面還不夠寬,深度還不夠。”胡祖才說,如果和香港來比,我們場站的開發利用從數量到質量都有比較大的差距,實際上只有少數的車站進行了開發,占比較低。

這里面的一大問題在於,香港的軌道+物業模式,其軌道交通的建設的主體也是房地產開發的主體,但內地目前房地產和軌道交通是分開的,在機制建設上就會遇到很多問題。

這其中最大的障礙仍是現有的土地政策。由於目前內地對於劃撥用地的範圍和用途均做出了嚴格限制,劃撥用地不可能用於經營性開發,因此內地地鐵公司不能像港鐵公司一樣能獲得政府的劃撥用地,地鐵公司要獲取土地,仍需走招拍掛的途徑,往往無法拿到沿線土地的開發權。

秦國棟說,香港地鐵之所以成功得益於香港的土地出讓制度,也得益於香港軌道交通主導城市發展的理念。這種模式制度化是城市軌道交通與城市融合的基石。要做到這種融合,在城鄉規劃的編制、管理體制、土地出讓制度上進行創新。現在提出了土地分層規劃、分層出讓、土地作價註資到軌道交通的經營主體等,這些方面能不能從政策和法規上制度化,然後在全國推廣。

中國城市軌道交通協會副會長陳建國也認為,土地取得方式方面,比如協議出讓或者招拍掛, 香港有這方面的法規和制度上的保障,相比之下,內地城市仍缺乏法律法規的保障。“如果我們也建立了這種制度上的保障,我相信土地獲得的模式會能夠確保或者促進兩個業主的一致化,兩個規劃開發業主的開發主體的一致化,如果能夠達到這一點,社會資本的進入會有一個突飛猛進的發展。”

“地鐵是公益性的,現在開發要增加物業、住宅、酒店、購物中心等,所以配套的土地政策也要進行創新,順應城市軌道交通投融資創新的需要,兩者要配套協調起來,認真研究,盡快完善。”胡祖才說。

另一方面,軌道+物業的模式,對北上廣深這樣的一線城市和武漢、南京等二線大城市來說,人口多,土地升值空間大,因此這種模式可借鑒度比較高,但對三線城市和人口流入減緩的二線城市來說,由於人流量相比一線城市要小很多,因此基於人流量基礎上的物業運營價值也較為有限。例如,很多三線城市往往只有一兩個集中的商業中心區,這就不可能像一二線一樣擁有多商業中心形成地域延展,做沿線上蓋開發也就難以反哺建設與運營。

廈門大學經濟學系副教授丁長發告訴本報記者,在一二線大城市之後,未來普通的三線城市要造地鐵還是應該更謹慎一些。因為現在很多三四線城市,由於其對周圍的輻射吸引力有限,人口非但沒有增加,反而在向一二線城市移動,因此不可對未來的城市人口增長過於樂觀。

每年 地鐵 投資 3000 解決 資金 難題 要學 香港
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