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減去征地拆遷,地方政府年均賺6千億“土地利潤”

從1999年至2015年,這十七年是中國歷史上土地資產化最為迅猛的年代,全國土地出讓收入總額約27.29萬億元,年均1.6萬億元。

不過,這些錢也不全是地方政府的收入,現行土地出讓收入為“毛收入”,包含征地拆遷補償支出、土地出讓前期開發支出、補助被征地農民支出等,這類支出為政府在征收、儲備、整理土地等環節先期墊付的成本。

如果減去這些成本,能否算一算地方政府能夠到手的“土地利潤”到底有多少?

筆者查閱大量資料後統計出,自2003年的1799.1 億元到2014年的 8988億元, 這12年間地方政府獲得的土地出讓純收益約為70433億元,年均5869億元。

而從2003年到2014年,這期間的土地出讓總收入約為23.55萬億元,總體來看,這12年間土地出讓純收益占到總收入的29.9%。

官方說法與民間研究

雖然有不少學者和業界人士對土地財政詬病已久,但民間有關土地出讓純收入問題的研究卻很少見。其中一個主要原因是官方較少公布這些數據,只能從各類材料中抽絲拔繭方能窺見一斑。

對於土地純收益的比重問題,官方有過說法也曾提供過數據。

2012年11月28日 《人民日報》上,曾刊登了時任財政部副部長王保安的署名文章《開創財政理論發展新局面》,文章中稱:土地出讓純收益占出讓收入還不到1/3,不到地方可用財力的一成。簡單地提“土地財政”,既不客觀,也不科學,還容易誤導決策。

2016年8月,王保安因嚴重違紀被開除黨籍和公職。

財政部在《2014年全國土地出讓收支情況》曾推算,此類成本性開支大約占土地出讓收入的八成左右。如2014年,扣除成本性支出後,當年形成的土地出讓收益為8987.93億元,同比增長13.3%,占全國土地出讓收入20.9%。

據此計算,2014年我國地方財政收入為75860億元,土地出讓純收益占地方財政收入的比例約為11.8%。

《中國國土資源年鑒》中曾提供過2003年至2008年間地方政府的土地純收益,但在2009年後這一數據便不再涉及。

這一做法也造成了近年來官方數據的缺失,客觀上對土地財政問題的研究制造了障礙。

不過,也有民間學者進行過對相關官方數據進行過簡單測算。

北京工商大學經濟學院副院長徐振宇2013年曾在一篇文章中提及一組數據,得出了2008至2012年五年間,地方政府土地出讓純收入約4.1萬億元的結論。

據其測算,土地出讓純收入占地方財政收入比重,除了2012年為9.49%外,其他年份超過了兩位數,最高的2010年超過了38%。

就其數據來源問題,徐振宇在接受《第一財經日報》采訪時曾表示,其數據來源於歷年財政預算執行報告、國土資源部官方網站及《中國統計摘要(2012)》。

不過,上述幾個來源並沒有“土地出讓純收入”這個數據,他是根據相關計算得出的,即用土地出讓總收入減去土地出讓收入支出總數。

賣地不僅是為了賺土地錢

徐振宇認為,如果僅僅衡量土地出讓總收入,政府的確獲得了巨額收益。但由於沒有考慮與土地有關的種種支出(尤其是征地和拆遷補償支出),從而嚴重高估了政府從土地出讓中獲得的真實收入並誇大了“土地財政”對地方政府的意義。只有在剔除了土地交易的全部成本之後,土地的凈收益才是地方政府可支配的部分。

一旦考慮了成本性支出後,國家土地出讓純收入占全國財政收入和地方財政收入的比重,必然出現重大縮水。即便是在比例最高的2010年,土地出讓純收入占全國財政收入和地方財政收入的比重也分別只有18.91%和38.69%,2011年則迅速下降到6.92%和13.67%(甚至低於2008年的水平),2012年則進一步降低到4.95%和9.49%。

他認為,之所以會出現土地出讓純收入的不斷下降,除了地方政府為防止資金過多上繳給上級政府而開始有意識地“打埋伏”的考慮之外,另一個非常重要的因素是《國有土地上房屋征收與補償條例》的貫徹實施,以及農村居民維權意識的不斷增長,“釘子戶”的極端反抗和種種群體性事件,地方政府被迫提高了征地和拆遷補償標準,導致政府從國有土地出讓中的純收入(扣除了土地補償性支出後的收入)近年來出現迅速降低。

雖然政府土地出讓純收入近年來進一步降低,但地方政府仍然熱衷於土地收儲。在土地財政的運作模式下,通過土地出讓直接賺錢是一個因素,另外借此搭建投融資平臺也是地方政府重點所在。

地方通過國土部門收儲大量土地,做大土地出讓市場,可以借此做大城市投融資平臺(可抵押的土地增多),增加對城市基礎設施建設的投資,此外,商業用地出讓增多,房地產市場規模也會隨之變大,附帶而來的稅收也會增加。

《2015年中國國土資源公報》顯示,截至2015年底,全國84個重點城市處於抵押狀態的土地面積為49.08萬公頃,抵押貸款總額11.33萬億元,同比分別增長8.8%和19.1%。

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