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北京副中心如何點亮環首都貧困“陰影區”?

來源: http://www.yicai.com/news/5027035.html

在京津冀協同發展的背景下,燕山—太行山集中連片特殊困難地區(以下簡稱“燕太片區”)將迎來新機遇。

日前,中央政治局召開會議研究部署規劃建設北京城市副中心,要求有力有序有效開展工作疏解北京非首都功能。

這被中國經濟體制改革研究會副會長、研究員陳劍撰文認為,“副中心”所承擔的職能不僅負責北京市的行政、經濟、文化等核心職能,而且還將構成京津冀協同發展的核心,其在各方面的輻射和帶動作用都將強化。

北京城市副中心的興起,以及京津雙核驅動的區域經濟一體化,需要推動各城市產業結構的調整和空間重組,這樣的經濟結構梯度所形成的資源雙向流動,將助力燕太片區的扶貧攻堅。

大都市陰影區

由於地處北京、天津周邊,跟兩大直轄市的繁榮形成強烈反差的燕太片區格外引人關註。這一區域地處內蒙古高原和黃土高原向華北平原過渡地帶,域跨河北、山西、內蒙古三省區,涉及33個縣,環衛京津。

2012年國務院批複的《燕山—太行山片區區域發展與扶貧攻堅規劃(2011-2020年)》稱其為國家新一輪扶貧攻堅主戰場之一。

不過,在京津冀城市群內部有兩點值得關註。

南京大學地理與海洋科學學院學者孫東琪等曾發表論文稱,通過建立模型發現,京津兩中心城市之間的產業聯系強度相對較強,各城市與中心城市之間的產業聯系強度為次強,但其兩兩之間產業聯系強度相對較弱。這表明北京、天津對周邊城市的帶動作用較弱。

此外,該論文還發現,產業聯系強度呈現南高北低的態勢。在北京、天津北部的張家口-承德平均產業聯系強度,遠低於南部的石家莊-保定、保定-滄州、滄州-廊坊、廊坊-唐山、唐山-秦皇島平均產業聯系強度。

對於集中在北部的張家口、承德及南部的保定、廊坊等地的京津冀“大都市陰影區”,前述論文基於產業空間聯系視野對其形成進行了實證研究。這其中的原因包括,“陰影區”自身受首都政治制約太多,開放程度普遍較低;燕山—太行山的區位因素限制物流、交通流;產業結構不合等。

受限於地理條件,從歷史階段來看,燕太片區也是發展滯後的地區。北京市社科院副院長趙宏對本報記者稱,“陰影區”地處燕山和太行山腹地,屬內蒙古高原和黃土高原向華北平原過渡地帶,生態脆弱,交通等基礎設施落後,存在限制經濟發展的諸多客觀因素,“跟全國其它集中連片貧困地區的特征是相似的。”

此外,“陰影區”的人力、資金等生產要素外流現象嚴重。趙宏稱,這跟大城市過於強大的集聚能力是相關的。大城市越是功能過多集聚,周邊資源就越會向更高效率的平臺流動,這也是符合一般區域經濟發展規律的。“大樹底下不長草”、“燈下黑”等說法即是由此導致貧困帶的形象比喻。

在方塘智庫創始人葉一劍看來,固然燕太片區的貧困與長期以來因為靠近京津導致更容易遭遇人才和勞動力流失,包括水資源和環境也更多時候需要做出犧牲,在上一輪工業化過程中,確實失去了一些發展的機會,且增加了很多的限制,但在這些地方調研的時候,他也發現,這些地區自身也存在很多問題,比如等靠要的心態,導致內生性的發展動力不足。

副中心的梯度效應傳遞

隨著京津冀協同發展的戰略提出,圍繞北京、天津這兩座中國北方大都市周圍的貧困帶“陰影區”,《中國連片特困區發展報告(2014-2015)》將這部分連片特困區放置在燕太片區。該報告由吉首大學“中國連片特困區區域發展與扶貧攻堅研究”課題組與社會科學文獻出版社共同發布。

對於這一片區的貧困,新華社主辦刊物《半月談》記者在河北張承地區和太行山一線貧困縣走訪後發現,該片區因災致貧返貧突出,“戶里窮、村里空、鄉鎮背著大窟窿;行路難、吃水難、脫貧致富難上難”,仍是這一地區的真實寫照。

“燈下黑”這種情況的形成,學術解釋為,在京津冀城市群中,存在著的不合理城市梯度和薄弱的中心城市輻射。

燕山大學經濟管理學院教授張亞明等曾發表論文稱,與長三角都市圈的城市分布層次清晰,結構合理相比,京津冀區域內城市結構梯度不合理,大城市處於絕對優勢,缺少發揮“二傳手”作用的中等城市和小城市。收稿於2012年5月的該文章為河北省社會科學基金項目。

該文稱,由此導致發達地區出現的產業聚集、形成的產業規模和產業鏈因為找不到適宜的生存和發展環境,沒有能力向周邊落後地區推廣和擴散。因此,更加加劇城市結構梯度的不合理,形成惡性循環。

文章稱,由於梯度不合理,相較於長三角的首位城市上海,京津不僅不能發揮輻射帶動作用,反而呈現吸收模式。於是,與上海所在的長三角區域的“群芳競秀”相比,北京在京津冀區域內發展成為“一枝獨秀”。且京津“雙核”在產業布局等方面的交叉也減弱了“雙核”整體對河北經濟的綜合拉動力。京津經濟總量偏小,城市首位度偏低,致使中心城市難以發揮對整個地區經濟的輻射帶動作用,中心城市與圈內城市在產業分工方面容易出現矛盾,很難實現共贏。

趙宏稱,“不但河北沒有發展起來,即使是北京遠郊區縣也沒有得到應有的發展。”不過,放大來看,這也跟國家多年來實行的不合理的城鄉二元結構有很大關系。改革開改之前,依靠剪刀差來支持工業化,後來改革沒有深化到位,使得農村變成人才輸出地,城市變成人才集中地,失血問題嚴重。

一年來,通州從“北京市行政副中心”升格為“北京市副中心”,陳劍在前述文章中稱,行政副中心主要是把行政功能搬過來,城市副中心則是把幾乎所有的城市功能都搬過來。他預言,非首都功能的全面搬遷,通州將成為北京的第二個中心,並且成為京津冀協同發展的中心節點。隨著時機成熟,北京城市副中心或許將會升格為新北京城市中心。

這對破除“環京津貧困”有何裨益呢?

雖然通州副中心的建設在地理位置上,輻射帶動的是北京周邊郊縣,聯動發展天津的武清、寶坻區域,尤其是夾在京津之間的河北“飛地”三河(燕郊)、大廠、香河三縣市,對位於西部、西北部上遊生態涵養地帶的燕太片區,比如張家口、承德、保定等集中連片的京津大都市陰影區並無直接作用,但是葉一劍稱,兩者背後都是基於京津冀協同發展的大戰略。

他說,北京副中心的建設是這一協同發展戰略推進中比較關鍵的一環,而對於解決環京津貧困帶,雖然不是這一協同發展戰略的最直接目標導向,但是,客觀上將帶來積極的影響,比如產業、交通和環境的協同推進,將為這些地區帶來積極的影響,尤其是交通基礎設施的重新布局,這是很大的改變。

事實上,放在京津冀協同發展的戰略背景下,不符合北京直轄市定位的產業紓解到周邊城市,由副中心以降而形成的梯度效應,通過這種效應的傳導,若各城市尋求錯位發展,借鑒長三角、珠三角城市群的發展模式,形成既競爭又合作,共同發展的良好局面。

尋求內生的可持續增長動力

在地方調研時,葉一劍發現,這些地區因為在行政轄區上不屬於京津兩地,使得出現很多的斷頭路。往往一路之隔,兩地發展水平就是兩重天。現在京津冀協同發展戰略背景下的區域交通基礎設施再布局,就解決了這個問題,這將對這些貧困地區的發展帶來重大利好。比如旅遊業的發展,一旦解決了抵達性問題,這些之前的貧困地帶,其區域價值一下子就會被重新發現。

同時,在討論京津大都市陰影區這個話題上,葉一劍認為,不應該依然停留在對京津發展模式的指責上了,甚至說過多的寄望於兩地產業和資源的溢出,而是更應該充分審視這些地區的獨特的資源,然後立足於京津冀巨大的消費市場來尋找到新的消費時代的服務和產品的供給,進行差異化發展,找到自身的發展優勢和發展道路。

他說,面對一個龐大的消費市場,只要能夠提供很好的產品和服務,就可以獲得更多的發展機會。比如旅遊,固然以前這些地區因為受制於京津兩地的影響一直沒有太多的工業布局,但這恰恰使得這些地區保留了比較好的自然生態環境,現在反而都成了最為稀缺的發展旅遊的資源,這幾年像白石山、崇禮、懷來等地的旅遊發展之所以這麽快,就很說明這個趨勢。

葉一劍表示,要徹底解決京津大都市陰影區問題,更值得期待的是,這些地區的脫貧應該更多的思考京津冀龐大的消費人群和消費市場需求,然後充分挖掘當地的資源和潛力,從而發展起相應的產業。而且,這些地區的發展也應該破除對國家扶貧戰略的過度依賴,較多的基於對新興消費市場的洞察,引進更多的社會資本,加以相應的管理體制改革,為這些地區找到內生性的增長動力,才可以獲得可持續的發展。

趙宏稱,優質資源向效率更高的市場集聚是市場的力量,政府也要發揮積極的作用,用“有形的手”來矯正市場失靈,通過基礎設施建設,集中搬遷改善貧困帶居民的生產條件,增加醫療、教育等公共服務品的投入,縮小跟大城市的落差,還要做好規劃政策,建立對生態涵養地區建設的利益補償機制。不過,他也承認,生態補償由於計算定量的複雜性,操作上仍然有難度,目前仍在探索。

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