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“圍城”三年 湖南鳳凰古城暫停收費背後

2016年3月31日，鳳凰古城北面的壁輝門。在暫停收費之前，古城有31處驗票點，坊間傳言有不下31種逃票方法。（南方周末記者 譚暢/圖）

有一段時間，古城內“能鬧的”客棧可以讓住客憑身份證免費入城。“這把我們搞死了，住古城里面就不用花148元，誰還住古城外？”韓銀妹直接跑到縣政府討說法。結果是古城內客棧的“福利”統一取消。

“我們原來每賣出一張門票，給政府22元。現在國家不讓收‘兩費一金’了，門票這一塊兒的收益權，他們想按照同等的比例（以別的名義）享受。”古城公司內部人士說，“我們提了一個數，好像是15塊，但沒談攏。”

暫停圍城驗票的消息一經擴散，客棧老板吳榮賢就接到了三四通退房的電話。原本打算清明來的遊客紛紛改期，有的遊客會多問一句：“到了五·一真的可以免費進城嗎？”

“這是最冷清的一個清明。”

2016年4月1日傍晚，湖南鳳凰邊城小溪客棧老板韓銀妹坐在客廳沙發上，她邊吃晚飯邊抱怨，樓上10間客房當晚只訂出去兩間，“以前哦，我這張沙發都能賣280！”

鳳凰縣政府3月下發的一紙公函是導致古城生意變差的直接誘因。三年前，湖南鳳凰古城突然由免費開始收費，遊客需要購買148元門票才能進入古城。然而今年3月30日，鳳凰縣又令人意外地宣布從4月10日起，暫停鳳凰古城圍城設卡驗票方式，保留古城景點驗票方式。

鳳凰縣委一位相關負責人解釋：暫停圍城收費，是因為反對聲音一直比較大。

鳳凰古城再次處於輿論的風口浪尖。對於這項政府決策的直接相關方——居民、政府、合作公司和個體經營業者來說，到底誰受益，誰受損？“圍城收費”又是為何走入了死胡同？

“圍城是由縣政府主導的”

4月2日，天空下起了雨。在古城西北角驗票口，遊客還要刷驗身份證，並交費148元方可入城。這種收費方式始於2015年，是鳳凰古城文化旅遊投資股份有限公司（以下簡稱“古城公司”）推出的與身份證系統聯網的“智能門票”。

清明假期第一日，湖南鳳凰古城表面上還是人頭攢動，但南方周末記者並沒有感到多擁擠，只是沱江泛舟景點那里排起了長龍。生意的好壞，只有經營業者最清楚，沱江下遊回龍閣，晚上七八點還有一溜客棧掛出告示牌：“臨江有房。”

蔣利亞經營的客棧開在沱江上遊風雨橋邊，面對南方周末記者的提問，蔣利亞透過玻璃窗俯瞰著霧蒙蒙的古城，點燃了第四支煙：“小城故事多。”

按照當初的“收費新政”，古城門票每張售價為148元，里面包含景區內的10個景點。但是，國民革命軍少將陳鬥南的宅院並不在其中。不圍城的時候，古城內的景點各賣各的門票，遊客要想來參觀這個古宅要花40元。收費之後，遊客已經很少有人特意來參觀陳鬥南的宅院了。

4月1日，南方周末記者來到陳宅，只見宅院緊鄰東門城樓，門匾上書“文光射鬥”，落款是光緒二十八年。外墻上還掛著鳳凰縣旅遊局頒發的“平安景點”標牌，宅院的大門卻緊閉著。古宅主人、陳鬥南後人陳啟偉就坐在天井中央的太師椅上，有遊客敲門，他也不應答。

陳啟偉心里當然有怨氣。每天入城時，他從不肯說一句鳳凰話證明自己是本地人，故意一言不發往前沖。有時驗票員一路追著他來到古宅門口，喊：“你聾了還是啞了？”可陳啟偉覺得自己沒必要多費口舌：“這房子產權是我的，他們憑什麽圍起來？”

作為本地居民，陳啟偉當然不用買票，但遊客逃票早已是公開的秘密。古城有31處驗票點，坊間傳言有不下31種逃票方法，最基本的包括學幾句方言裝本地人，或者背個菜簍裝餐館夥計，但這些只是初級方法，失敗率極高。

“在鳳凰，家里要是有個地道進古城反而掙錢了。”韓銀妹開玩笑說。韓銀妹的客棧開在東關門外。4月1日，她告訴前來住宿的一對情侶說，可以拿著她家的單據，從東關門進古城。

這是韓銀妹“鬥爭”的成果。圍城第一年，她組織東關門外兩條街的所有商鋪罷市，每家至少出一人，二三百號人聚集在城門外高喊：“路是人民的路，為什麽要收錢？”

他們的努力取得了效果，政府和古城公司做了部分妥協，遊客從東關門入城可以遊覽古城的三分之一區域。然而這顯然不能滿足遊客的全部需求，韓銀妹只好對情侶補充一句：“驗票的晚上11點下班，到時再進去看夜景。”

有一段時間，古城內“能鬧的”客棧可以讓住客憑身份證免費入城。“這把我們搞死了，住古城里面就不用花148元，誰還住古城外？”韓銀妹直接跑到縣政府討說法。結果是古城內客棧的“福利”統一取消。

三年來，鳳凰縣的居民對這項“新政”一直頗有微詞，甚至引起了極大的“不高興”。南方周末記者獲得的一份鳳凰縣政府內部文件顯示，古城居民和商戶為反對卡點驗票持續上訪。這份文件總結說：“信訪維穩壓力很大，造成不穩定因素”。

南方周末記者通過采訪當地居民獲悉，2016年3月，估算著“圍城協議”三年期滿，古城內八百多家住戶聯名給政府寫請願書，要求取消現行驗票方式，如不取消則要求賠償損失。將近20頁信紙，八百多個簽名，每個名字上覆著鮮紅的手印。

“輪到政府坐莊了”

三年前，鳳凰縣政府曾表示，鳳凰古城的管理與保護面臨極大人力、財力困境，充斥零負團費、環境臟亂、欺客宰客等現象。實施“一票制”等管理服務新體系的目的，不僅可以控制景區內客流量，提升旅遊體驗，還可以依靠門票收入，加強古城保護和基礎設施建設。

“圍城是由縣政府主導的。”3月31日，鳳凰縣委副書記時榮芬向南方周末記者坦承，“當時也不是說實施幾年會停。我們就是想，鳳凰休養生息不是一年兩年，要三年以上。於是我們幾家就約定，三年之內大家緊密合作，三年之後大家按照自己的想法，再拿出新的方案。”

古城公司則把“圍城收費”歸咎於“一個談判的過程”。一位古城公司內部人士對南方周末記者回憶，“當時我們對古城的客流量有一個預估，覺得門票收費可以帶來收入的增長。不過，當地居民肯定不用買票，古城這麽多關卡，如果老百姓都要帶人進城，我們是沒有執法權的，所以一定要依靠政府才行。”

三年後，預期目標實現了嗎？至少官方口徑與民間觀感差別很大。按照縣政府和古城公司的數據，遊客年年在增長，2013年，鳳凰全縣共接待遊客842萬人次；2014年956萬人次；2015年1200萬人次。今年春節黃金周，鳳凰古城人流量達到了42萬人次的高峰，每天進出的車輛5萬臺。

3月30日下午，在鳳凰縣政府舉行的新聞發布會上，鳳凰古城風景名勝區管理處主任姚文凱說：“現在看來，圍城收費和遊客人數沒有直接關聯。”

時至今日，無論鳳凰縣政府還是古城公司，沒有人公開承認“圍城協議”是敗筆。但從門票收費暫停這一結果看，他們之間的“合作”肯定早就出現了裂痕。

在古城公司內部人士看來，他們和政府合作破裂的原因是利益分配問題，核心則是“兩費一金”（旅遊資源有償使用費、旅遊宣傳促銷費和價格調節基金）從有到無。2015年10月，湖南省公布行政事業性收費目錄清單，“兩費”不在其中。2016年1月，國務院決定停征價格調節基金。

“我們原來每賣出一張門票，給政府22元。現在國家不讓收‘兩費一金’了，門票這一塊兒的收益權，他們想按照同等的比例（以別的名義）享受。”上述古城公司內部人士告訴南方周末記者，“但是一分錢不給政府也不可能，我們提了一個數，好像是15塊，但沒談攏。”

鳳凰縣政府內部文件中也不避諱這個問題：“通過征收‘兩費一金’從門票收益中獲得古城保護資金的協議條款，存在政策障礙，已經無法實施。”“（古城公司）只把控門票銷售權，而不履行對其他兩家公司的保底分成約定的義務等，政府的‘兩費一金’也難於征收到位……”

當年參與“圍城協議”的還有兩家公司，他們分別經營南華山景區和鄉村遊路線，後者由鳳凰縣政府控股，董事長是副縣長蔡龍。據知情人士介紹，當時政府的本意是整合鳳凰的旅遊資源，借古城的知名度帶動鄉村遊，不過三年下來效果並不理想。

如今在官方話語體系中，鳳凰古城取消一票制是換了一種方式，繼續帶動鄉村遊。“鳳凰這張門票四兩撥千斤。”在鳳凰縣委副書記時榮芬的設想中，圍城驗票取消後，遊客的選擇就多了。來鳳凰的人們可以在古城街道上走走，不看古城的景點，然後買鄉村遊的門票去鄉下苗寨度假，“我們是湘西的龍頭嘛，要嘗試走‘全域旅遊’的第一步。”

這恰是讓古城公司最憤怒的地方。“‘鳳凰古城’既然是我們的商標，如果我不允許，任何商業用途是不能用這四個字的。”上述古城公司內部人士說。

“想簡單一點，政府也是經營者。”在客棧老板蔣利亞眼中，鳳凰的局勢剛好湊成一桌麻將：古城、南華山、鄉村遊三個“大佬”陪縣政府坐一桌，鄉村遊和縣政府還是一家人；原來古城公司錢多，話語權比較大，但現在情況發生了變化，“輪到政府坐莊了”。

政府賺了錢，老百姓呢？

鳳凰是湘西一座小城，建於清康熙四十三年。鳳凰是中國文學大家沈從文的故鄉，它也曾被新西蘭著名作家路易·艾黎稱贊為中國最美麗的小城。

鳳凰古城開始被普通中國人註意到是從本世紀初開始。2001年，鳳凰縣被列入國家歷史文化名城，當時正在經營張家界黃龍洞景區的葉文智出價8.33億，從鳳凰縣政府手中買下了古城內八處景點50年的經營權，隨後成立了古城公司。

這是一筆大生意。此後十多年，鳳凰縣政府和古城公司攜手將破舊的古城打造成了聞名全國的旅遊勝地。2013年，“圍城收費”開始了，這讓政府一下就有了錢。根據當時約定的比例，三年下來，政府從中收取“兩費一金”共計1.19億元。2015年，鳳凰縣全年的財政收入還不足8.33億。

“收入超出了我們的預期。”時榮芬對南方周末記者肯定地說。

政府靠賣門票賺了錢，可老百姓未必得到了好處。圍城這三年，鳳凰的遊客到底多了還是少了，從來是個謎。客棧老板吳榮賢告訴南方周末記者，“以前不收古城門票，具體人數很難統計，要靠我們交的稅來倒推，其實是藏富於民。這三年說是來的人多了，但我們客棧的入住率不會騙人。”

吳榮賢是苗族人，2012年他和妻子在古城南華門旁邊開了一家客棧。開客棧第一年，刨去近20萬的開支，吳榮賢和妻子賺了十六七萬。沒想到第二年古城就開始圍城收門票，這讓他們的收入銳減。

以前鳳凰古城沒有淡旺季之分，春夏秋三季都是遊人如織，冬天相對人少一些，一收費就完全不一樣了，在鳳凰古城正規註冊的床位數在4000至5000之間，旺季入住率約七成，淡季不滿五成，“國慶以後到第二年3月，可能三成都不到”。吳榮賢說，圍城三年，吳榮賢的客棧每年利潤在10萬元上下，入住率下降兩成，“尤其到了冬天入住率更低。我才知道什麽叫做寒冬。”

“寒冬”時，吳榮賢在周末常看到附近縣市的中小學生，一車一車地被拉到南華門。他們穿著校服，老師帶隊橫穿古城，走到虹橋就上車離開，不購物，不住宿。看到這一幕，吳榮賢和朋友們都譏笑說：“這是他們請來刷單的吧？”

土家族人龔道平跟吳榮賢的感受差不多。龔道平在最熱鬧的東正街上擺攤賣苗藥。古城沒收費前，他的一小包飛龍草賣20塊，生意最好的一個月能賣出兩萬元。然而收費這三年，他沒有哪個月賣出過一萬塊。

“如果2015年真有400萬遊客，意味著很多客棧不會倒閉，很多人不會混不下去。”4月1日，曾經在鳳凰古城做生意的肖江對南方周末記者說。肖江不是鳳凰人，2007年他在回龍閣開了一間客棧，“圍城收費”之後，肖江的生意每況愈下，後來他幹脆關閉了客棧，離開了鳳凰。

無論政策怎麽變，肖江是打定主意不再回鳳凰了：“回不去了，口碑已經壞了。”

“五一真的可以免費進城嗎”

暫停圍城驗票的消息一經擴散，客棧老板吳榮賢就接到了三四通退房的電話。原本打算清明來的遊客紛紛改期，有的遊客會多問一句：“到了五一真的可以免費進城嗎？”吳榮賢只能照實回答：“我現在知道的和你一樣多。”

相較而言，已經開了十年的永豐橋路上的老湯粉館老板娘很樂觀，她預計4月10日以後，生意會變得和三年前一樣紅火。但是，她並不領任何人的情：“就是他們幾家分多分少沒搞好，才取消門票的。

為了立此存照，在南沱街上賣苗族服裝的田井群把暫停景區驗票的公函照片收藏在手機里，“這是政府蓋了章的”。她很懷念從前的好日子，那時一個黃金周抵得上現在一年的收入。雖然即將回到過去，但她卻不相信遊客會暴漲：“說不定要開收古城維護費，這個費那個費。看景點還要再收148元，一樣的。”

鳳凰縣政府曾經在新聞發布會上表示，在正式取消圍城收費前需要經過一些程序，這讓邊城小溪客棧的老板韓銀妹很擔心：“他說暫停，那到時不收費也沒錯，繼續收費也沒錯。”

無論未來如何變化，國民革命軍少將陳鬥南的後人陳啟偉反正不想再等了。他最近一直在修繕古宅，打算盡快開門，重迎遊客。

夕陽照進天井，陳啟偉摩挲著老照片上黑白的吊腳樓、石板街，長嘆一聲：“鳳凰很美，鳳凰很複雜。”

（應受訪者要求，文中蔣利亞、吳榮賢、龔道平、肖江為化名）