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爭議《中醫藥法》草案管理法、保護法還是建設法？

中醫存廢之爭已久，中國第一部中醫藥法律《中醫藥法》尚未出臺，就已陷入爭議。支持者認為，鼓勵、保護性措施，對陷入困境的中醫藥猶如久旱甘霖，十分必要；而反對者，則擔心不尊重科學的特權保護，或為醫藥安全帶來新隱患。

談《中醫藥法》色變。

“沒仔細研讀過，不宜評論。”一位中國工程院院士拒絕談論。

“不想被卷入中西醫之爭。”南方周末記者聯系了數十位中醫藥領域的專家和學者，幾乎都遭婉拒。

這是一部剛剛走出國務院、走進全國人大常委會的法律。12月21日，《中醫藥法（草案）》（以下簡稱草案）首次提請十二屆全國人大常委會第十八次會議審議。一旦草案獲得人大立法表決通過，中國將誕生第一部關於中醫藥的國家法律。

消息一出，旋即引起廣泛關註。

“中藥現代化和中藥國際化或將迎來與以往不一樣的發展。”中醫界人士相信，即將面世的《中醫藥法》會給整個中藥行業帶來利好。

但更多的卻是質疑，“除了要錢要名要待遇，還要特權。”

“中醫診治必須建立明確、公認的醫療規範，中藥的毒副作用必須接受現代醫學的鑒定。獨立於現代醫學而獨舞，即使有專門立法，也無前途。”醫療圈大V劉曄在微博上寫道。

根據國家中醫藥管理局的解讀，《中醫藥法》將著重解決中醫藥特色與優勢淡化、服務領域趨於萎縮、中醫藥理論和技術方法創新不足、中醫藥人才匱乏等問題。

但這部意在解決中醫藥發展困境的法案，仍舊一出世，便陷入輿論的風波。

中醫藥法=中醫藥促進法？

“看以前的《征求意見稿》，還不如直接改名叫《中醫藥促進法》呢！”中國人民大學法學院副教授王貴松表示，法案政策性內容多、規範性內容少，手段多為“鼓勵和支持”，更像“行動綱要”而非立法草案。

不過，他不願過多評論——草案全文將在全國人大一審後才對外公布，“現在談論為時尚早”。

此前公開的《征求意見稿》分為總則、中醫藥服務、中藥發展、人才培養、繼承創新與文化傳播、保障措施、法律責任、附則，共八章六十六條。業內人士預測，草案在此基礎上會略有改動，但不會有顯著區別。

法案在醫院資本布局、中醫人才培養、加大扶持力度等方面做出了諸多有利於中醫藥事業發展的硬性規定，由此也引發爭議，如第十四條：在政府舉辦的綜合醫院和具備條件的專科醫院設置中醫藥科室，配置一定比例的中醫病床，在社區衛生服務中心和鄉鎮衛生院設置中醫藥科室。

“配置多少數量的中醫病床，這應該由市場供求關系決定，”四川某高校藥學院教授許添（化名）說，“老百姓會用腳投票，如果中醫的安全性和療效有保證，大家幹嘛不去看中醫？”

考慮到在不少醫院，輸液、開抗生素、B超檢查已成為中醫師的慣用手法，許添有些擔心，一旦法案獲得通過，中醫院是否會借法律保護之名，大搞西醫和西藥，形成不平等競爭？

法案的重權利、輕責任亦招致批評——如第三十五條規定：為了滿足臨床需要，醫療機構可以憑本醫療機構醫師開具的處方，炮制市場上沒有供應的中藥飲片，在本機構內使用。醫療機構炮制中藥飲片，應當向所在地縣級人民政府藥品監督管理部門備案。

哈爾濱市兒童醫院外科醫生李清晨在博文中寫道，“一個現代藥物的研發和推廣過程多麽複雜，中藥居然僅在縣級政府備案就可炮制。如果中藥不經嚴格的安全性及有效性檢驗就輕易地進入人體，將造成多少悲劇？因此而產生的醫療糾紛，將通過何種途徑申訴？”

在反對者看來，以立法手段扶持中醫藥發展並不合適，因為“國家對中醫藥的管理已經相當寬松”。以藥物命名為例，根據《中國藥品通用名稱命名規則》，藥品的商品名不得直接表示藥品的功能、用途等，更不能暗示療效，但中藥命名卻不受此限制。

按照規定，中成藥命名不應采用誇大、自詡的用語，如“寶”、“靈”、“強力”、“速效”等，或含有“禦制”、“秘制”等溢美之詞，但在批準上市的中成藥中，類似的違規命名卻屢見不鮮。

“且不說廠商因此在營銷上大占便宜，更重要的是，藥品的安全問題也被華麗的名稱掩蓋。”許添說。

一個典型案例是，2011年，中成藥“感冒清膠囊”因被檢測出含有西藥成分“撲熱息痛”，被香港衛生署勒令召回。在美國、歐盟等國，因可能導致患者超量服用從而引發藥物中毒，中成藥或植物藥被禁止添加化學成分；而在大陸，類似的中西藥複方試劑卻在“中藥特權”的掩護下，依然擁有療效神話。

對中藥審評的“特殊”政策也廣受詬病。根據《中藥註冊管理補充規定》，來源於古代經典名方的中藥複方制劑可以只進行藥學和非臨床安全性研究，就能豁免臨床試驗，直接申報生產。

“經典一定經得起推敲嗎？對於科學來說，未經驗證的東西都不可靠。”有專家質疑。

爭論折射中醫存廢之爭

以強制力扶持中醫藥發展從而引發爭議，這並非頭一遭。事實上，這也是《中醫藥法》“懷胎”三十多年卻始終“難產”的重要原因。

“中醫藥立法，究竟是立成管理法、保護法還是建設法？”中國工程院院士、中藥藥理學家李連達曾參與過17年立法討論，他回憶，意見從一開始就分為鮮明的兩派：以老大夫為首的中醫界專家主張立保護法，確保中醫藥事業發展不受排擠和歧視；而以原衛生部和中醫藥管理局為代表的官方機構則主張立管理法，實現對中醫藥事業的管理，“爭論不休，一直拖著”。

從某種程度上，對於法案性質的分歧，也是“中醫存廢之爭”的延續。鴉片戰爭後，隨著西學東漸，西醫學在中國落地生根，兩種異質醫學體系並存，沖突在所難免。原上海中醫藥大學校長嚴世蕓介紹說，在日益激化的中西醫論爭中，中醫藥發展逐步受到壓制，“尤以國民政府時期為甚。”

1929年2月，國民政府召開第一屆中央衛生委員會議，通過了余雲岫等人提出的“廢止舊醫以掃除醫藥衛生之障礙案”，並規定了6項消滅中醫的具體辦法。曾留學日本學習西醫的余雲岫，是廢止中醫派的代表人物。他提出“廢醫存藥”——中醫廢止，而中藥作為醫學研究資料尚可加以利用。此案一出，中醫界在全國掀起反廢止風潮，引發了20世紀最大的一次“中醫存廢之爭”。

解放初期，全國衛生工作會議再次拉開了“中西醫論爭”的大幕。這次會議上，針對我國醫藥衛生條件落後的狀況，黨中央制定了衛生工作的三大方針，其一便是“團結中西醫”。

不過，衛生系統的一些領導並沒有真正重視中醫。上世紀50年代初，時任衛生部副部長王斌提出，中醫是封建醫，應隨封建社會的消滅而消滅；中醫要想進醫院，必須學習包括解剖學在內的西醫知識。兩位副部長王斌、賀成最終被撤職。

近幾年，存廢之爭余熱未燼。支持者認為，中醫的存在價值用不著西醫來證明；反對者則堅稱，中醫不能用現代科學的方法來檢驗，“偽科學”、“江湖騙術”等質疑聲不絕於耳。

“這些聲音似乎發自學術界，實則是政治偏見和文化偏見。”嚴世蕓認為，所謂的“科學主義者”將西方現代科學作為衡量一切事物的標準，這並不妥當。

在他看來，中醫藥“存廢之爭”的根源就在於缺乏國家層面的法律保護。雖然中醫藥發展得到了黨和政府在政策上的支持，但“以言代法”的現象依然嚴重，往往某個地方領導的一句話就可以決定一個中醫機構的存亡，“有法了，至少會有所顧忌”。

中醫藥之殤

“西醫在朝，中醫在野”，這是不少醫藥人士對於目前中醫藥環境的描述。

一次座談會上，嚴世蕓向一位領導訴說中醫藥發展中的困難，後者回答：“雖然面臨困境，不還是有發展的嘛。”

“當然有發展，但是吃大魚大肉長大的，和吃樹皮草根長大的，能一樣嗎？”嚴世蕓反問。在他看來，一部專門針對中醫藥的法律，才可能讓中西醫發展重回同一起跑線。

以醫療事故處理為例，按照現行的《醫療事故處理條例》，醫療事故鑒定書中必須明確陳述醫療行為是否違反診療常規。中醫理論多為自然哲理，難以找出事實依據，陰陽離決、氣滯血瘀等理論無法鑒定死傷原因。因此一直以來，中醫醫療事故往往參照西醫診療常規處理。出於自我保護和免責的考慮，中醫師往往會先給患者開具西藥，中藥不過是放在後面“擺擺樣子”。

放眼臨床，“中醫的處方、西醫的靈魂”已成為普遍現象。嚴世蕓擔憂，長此以往，中醫將名存實亡，最後剩下的只是“西醫理論指導下的自然藥物”。

原上海中醫藥大學基礎醫學院院長李其忠對此亦深有感觸。最近，他承擔了上海市衛計委的一項分支課題——“丁甘仁學術成就與教學思想研究”。回顧20世紀上半葉中醫臨床家、教育家丁甘仁的中醫辦學史，對比目前中醫院校教育現狀，李其忠感慨頗多。

“國粹之可虞也，生命之攸系也，氣質之不同也，利權之外溢也”——上世紀初葉創辦“上海中醫專門學校”時，丁甘仁洋洋千言的宣言書，既抒發了對歐風美雨、中醫危亡的痛心疾首，也表達了“昌明醫學、保存國粹”的辦學宗旨。

反觀如今中醫院校的辦學宗旨——外向型、跨越式、多元化，“越時髦的詞匯越好。”在此導向下，一些中醫院校開設非中醫藥類專業的趨勢愈演愈烈。“按一定比例布局中西醫院校，所占份額已經較少的中醫院校還不斷‘註水’，談何中西醫並舉？”李其忠說。

從中醫院校的課程設置看，中醫藥類課程也遠未達到“為主”的程度——在校期間，西醫院校的中醫課程僅占總課時數的1%-2%，而中醫院校的西醫課程占總課時的近半。

李其忠將此理解為“大環境驅使”。新近實行的上海市住院醫師規範化培訓期間，各科輪轉及理論考核均以西醫為主，中醫院校畢業生僅有的“中醫信念”也蕩然無存——培訓經歷讓他們相信，即便在中醫醫院，中醫中藥似乎也僅是點綴而已。

中醫藥的“春天”來了？

“草案在國務院通過釋放出一個強烈的信號：國家想弘揚傳統中醫藥。”上海某高校一位從事藥事管理的專家分析，今年4月，國務院辦公廳發布了《中醫藥健康服務發展規劃2015-2020》，規劃的實施需要《中醫藥法》保駕護航。

部分受訪專家亦表示，法案將為中醫藥市場註入一針強心劑，包括中醫藥養生、保健、醫療、健康養老、中醫藥文化、健康旅遊等相關服務將因此獲益。

不過，面對中醫藥發展過程中的種種困境，僅靠一部立法能否使頑疾藥到病除，迎來中醫藥發展的“春天”？

“法律只是提供政策保障，學術問題還需用學術手段解決。”李連達說。他以屠呦呦獲得諾貝爾獎為例，四十多年前的研究直到今天方獲認可，說明中醫藥發展的體制機制出了問題。“一旦有了《中醫藥法》，屠呦呦這樣的千里馬有望在短時間內脫穎而出，但並不意味著會出現一批千里馬。”

法律一旦出臺，配套規範的細化和落實同樣至關重要。此前，《征求意見稿》第二十三條“醫師分治”的規定就引發巨大爭議——“國家對中醫醫療人員實行分類管理，中醫醫療人員分為中醫醫師和傳統中醫師。傳統中醫師執業應當經縣級人民政府中醫藥主管部門實績考核、登記，在登記的地域範圍、執業範圍內開展中醫相關診療活動。”

李其忠認為，《中醫藥法》承認了民間中醫的地位，給民間真正有中醫醫療技術的人開辟了一條合法行醫的通道。不過，一旦備案即可執業，難免會有渾水摸魚者。因此，縣級部門的實績考核和具體辦法的制定尤為重要，“處理不好，患者的醫療風險將倍增。”——不過慶幸的是，最新的草案已將考核、登記部門，提至省一級。

期盼《中醫藥法》盡快出臺的還有中藥企業。近20年來，不少中藥企業試水海外，投入巨額資本，卻大多折戟於初級階段。迄今為止，傳統中藥無一獲得FDA認證。與此同時，中藥企業的“自家後院”卻屢遭“洋中藥”蠶食。

“立法先行是中醫藥創新發展的保障，《中醫藥法》將助力藥品研發，對中藥走向世界帶來利好。”上海現代中醫藥股份有限公司總經理卞化石說。

從2003年扶正化淤開啟“留美”之旅的那一刻起，卞化石無時無刻不感受到中藥創新的難度——國家對中藥研發的資金扶持力度小還在其次，最主要的是缺少社會主義“集中力量辦大事”的感覺，“各種協調問題也要企業自己解決，實在太累。”

在他看來，《中醫藥法》要想助推中藥創新，“接地氣”是關鍵——國家集中投資若幹基礎研究紮實、全球臨床治療缺藥的空白點，找準突破點、錯位競爭，在短期內實現突破。量變引起質變，進入國際主流醫學領域的品種越多，傳承與創新的解決方案和模式也會越成熟。

目前，扶正化瘀正在籌備FDA三期臨床試驗。卞化石非常羨慕屠呦呦參與的“5·23項目”：“如果扶正化淤也能像青蒿素集體攻關那樣，有中央直接領導的辦公室協調，那進展就快了。”