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為什麽要給國企改革劃兩條線

來源: http://www.infzm.com/content/110788

為什麽強調必須堅持黨的領導？為什麽必須防止國有資產流失？

2015年7月15日，人民日報報道，國企改革頂層設計行將出臺，包括混合所有制改革、員工持股、國資委的職責、央企分類等。

7月17日，在吉林長春考察兩家國企時，中共中央總書記、國家主席習近平強調，國有企業是國民經濟發展的中堅力量，對國企要有制度自信，“把國有企業做大做強做優不動搖。”

這引發市場普遍預測，在股市穩定之後，國企改革將真正拉開大幕。此前，國企改革頂層設計的“1+N”方案，一直被期待會在2015年上半年出臺，但始終未有面世。

這樣的背景下，一個月前先行發布的兩份文件，被視為決策層為本輪國企改革定的調。

2015年6月5日，中央深改小組審議通過了兩份國企改革的重要文件——《關於在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若幹意見》和《關於加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失的意見》。文件強調，要堅持黨管幹部原則，明確國有企業黨組織在公司法人治理結構中的法定地位。防止國有資產流失，要堅持問題導向。

自從2013年十八屆三中全會以來，停滯十年的國企改革重啟的呼聲漸響。盡管全會提出混合所有制的改革方向，但混改究竟如何混，國有股東允許放棄控股權嗎，非國有資本可以多大範圍、多深程度地入股國企，各界一直在等待決策層的定奪。

一些市場派人士之前認為，十八屆三中全會提出“市場在資源配置中起決定性作用”和混合所有制，預示著國企改革會沿著更加市場化、“政企分開”的方向推進，比如國企進一步去行政化，企業高管職業經理人化，其選聘進一步市場化等。

但上述兩份新文件的出臺表明，事情沒這麽簡單。

堅持黨管幹部原則，表明國有企業領導人仍須是黨的幹部，由黨組織任免，向黨組織負責。明確黨組織在國企公司法人治理結構中的法定地位，表明黨對國企的領導將以法律形式予以明確。

按市場經濟的遊戲規則，企業權力分配是按持股占比和投票權決定，要確保黨對國企的領導，意味著國有股東不會放棄其控股地位。黨對國企的領導與現代公司治理規則如何銜接，還需進一步厘清。

而國有資產流失，是1990年代中後期國企戰略性重組、“抓大放小”，以及2000年代初“有進有退”，國企退出一般競爭性領域、國有股大規模減持時暴露出的問題。

中國政法大學教授、國資改革專家李曙光認為，這兩條原則其實針對的是不同對象，“堅持黨的領導”針對的是黨想要牢牢抓在自己手中、實現黨的意誌的大國企；“防止國有資產流失”則很可能是針對將被真正混合所有的地方國企或央企的副業子公司等，“為了防止出現前兩輪產權改革的問題重演，先劃定一條高壓線。”

“我認為關於國企國資改革大的方向，決策層已經想清楚了。”李曙光說。

理念和方向的分歧

十八屆三中全會閉幕一年半以來，頂層設計文件的出臺一再推遲，2014年底，國務院發展研究中心產業經濟研究部部長趙昌文接受財經雜誌專訪時解釋道，頂層設計的遲遲未出，是由於幾個關鍵問題還未達成共識，比如，國企改革的目標和方向是什麽，未來國有企業往哪里去？

“有意見認為應該大幅度收縮國有經濟戰線，也有意見強調國有企業要進一步做大做強。”他說。

國企改革已啟動30年，早期的目標和方向非常明確，即如何讓國企扭虧脫困，這也是改革探索的起點和推進的動力。過去十年，國企通過產權改革收縮戰線成功實現了扭虧為盈、做大做強的目標之後，改革一度失去了方向感。

一種觀點認為，國有企業做大是不公平競爭的結果，今天它的種種病竈依然存在，低效、虛胖卻坐享壟斷利潤，擠壓民資扭曲市場。因此應該重啟產權改革，打破所有制歧視，縮小國企國資占國民經濟的比重。

另一種觀點則認為，當年國企改革的目標已經實現，實踐證明國企是可以搞好的，不必為改革而改革。這一觀點的核心論據是，國企是共和國的長子，是黨的執政基礎，削弱國企是偏離社會主義的方向。

兩種觀點並未公開辯論，但各自均有發聲。

比如2013年6月，原國家經貿委副主任、1990年代國企改革和國資管理體制的重要設計者陳清泰，在博源基金會成立五周年學術論壇發言認為，國有資產改革的方向應該包括破除行政性壟斷，把國有資產資本化，使這些企業“有股東但沒婆婆”。

“政府管控著諸多國企的一個重要理由是便於政府實現公共目標和經濟調控，近年來這一做法的弊端日益顯現。一是造成所有制歧視和資源錯配，成了社會不公和腐敗的溫床；二是很難取得預期的效果；三是政府對企業進行無規制的幹預，很難建立有效的公司治理。”他說。

前中信集團董事長孔丹對國企持另一種觀點，2015年2月，他對話《華夏時報》時說，“國企是國家經濟的支撐和骨幹，是遇到風浪時候的大錨。中國的國企起到了這個作用，其在主客觀上實際都成為了中共執政的基礎。”

國有企業是黨的執政基礎，近年常見於黨的文件。一位長年研究國資的人士記得，這一提法最早於2004年出現在一次中央企業班組思想政治建設會議的領導講話稿中，講稿是由國資委起草的。

理論界和黨內的一些人對此提法也曾有過爭論。一種觀點認為，一個黨的執政能力與它所掌握的經濟資源沒有絕對的直接關系，而是取決於民心向背。比如蘇共倒臺時，前蘇聯經濟的國有化程度高達99%。國民黨四大家族曾控制了國民經濟的命脈，但仍然被趕出大陸。而在浙江、廣東等沿海省市，由於過去國家投入少，國有經濟比重低，但老百姓卻更富裕，社會很穩定。

為什麽必須堅持黨的領導

而從各種公開信息來看，本屆政府對上述重大理論爭議已經有了選擇。

2014年8月，國家主席習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第四次會議時強調，國有企業特別是中央管理企業是國民經濟的重要支柱，在我們黨執政和我國社會主義國家政權的經濟基礎中也是起支柱作用的，必須搞好。

2015年6月3日，黨中央機關刊物《求是》雜誌發表評論員文章“做好深化國有企業改革大文章”，明確指出，“國有企業改革事關我國社會主義基本經濟制度，事關國家安全和黨的執政基礎。”

在黨建理論中，“基礎”是一個很重要的概念，它意味著只能加強不能削弱。現有央企改革的動向，也印證了這一趨勢。

6月5日的深改小組會議上，習近平強調，要把國有企業做強做優做大，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力、抗風險能力。“做強做優做大”的新提法比過往的“做大做強”，更加強化。

現實中，高鐵、核電等肩負著“走出去”重任的行業，央企已通過合並在“做強做優做大”。2014年12月30日，中國南車與中國北車合並，更名為“中國中車股份有限公司”。2015年5月29日，五大發電集團之一的中國電力投資集團與國家核電技術公司合並，重組成立國家電力投資集團公司。而石化、煤炭和電信行業內的央企合並傳言也在不斷流出。

6月10日，據媒體報道，“強強聯合”已被寫入國資國企改革整體方案中，下一步央企將在分類基礎上進行大規模兼並重組，數量有望進一步縮減。

這一思路與2006年國資委發布的《關於推進國有資本調整和國有企業重組的指導意見》一脈相承。該意見計劃將161家央企重組為2010年的80-100家，國有經濟應對軍工、電網電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運等七大行業保持絕對控制力，對裝備制造、汽車、電子信息、建築、鋼鐵、有色金屬、化工、勘察設計、科技等九大行業保持較強控制力，對其中的央企保持絕對控股或有條件的相對控股。

據公開報道，頂層設計中關於國企的分類可能由初稿的三類（公益保障類、特定功能類、商業競爭類），變成商業類和公益類兩類。

“應該看到，這一輪央企合並的主要動力是面向國際競爭，開拓海外市場。”李曙光對南方周末記者說，“它背後則主要是‘一帶一路’、亞投行等國家經濟擴張戰略，以及國內的‘京津冀一體化’‘長江經濟帶’發展規劃，這些藍圖還得靠央企、國企去實現。”

李曙光認為，對此類事關黨的執政基礎、實現“中國夢”發展戰略和政府政策工具的國企，中央的方針將是完全獨資或堅決控股，並把人事任免權牢牢掌握在手里。

在這一盤棋中，中央必須防止失去對大央企掌舵人的把控。2015年6月，中紀委監察部網站公布了26家央企的巡視反饋情況，發現26家央企或多或少都存在問題，如中國移動“少數領導人員形成寄生性家族式利益共同體，蠶食、圍獵國有資產”，中國電信“少數企業領導人內外勾結蠶食國有資產”。

強強聯合之後，央企領導人的權力更大。一位國企改革專家對南方周末記者分析道，這次深改組發布“堅持黨的領導”文件其目的正在於此，“‘管人’是第一位的，那些老總的權力太大了。”

混改須防國資流失

而對於上述“商業類國企”，很可能會啟動混合所有制改革，底線是防止國資流失。

據新華社旗下經濟參考報報道，權威人士透露，對於央企非核心業務尤其是三產，將會通過資本市場公開出售。

國資委監管的112家央企旗下共有277家A股上市公司。

在我國龐大的國有企業體系中，央企貢獻了利潤的大頭。按照財政部2014年7月公布的數據，中國目前有15.6萬家國有企業，其中央企5.2萬戶，地方國企10.4萬戶。2013年，地方國企55.5萬億，超過全國國企總資產104.1萬億的一半，卻只貢獻了8868.7億元利潤，僅占利潤總額的34%。

2014年，國企利潤總額2.48萬億元，其中央企1.73萬億，占了70%。地方國企的利潤還不及央企的40%。煤炭、化工、石化等行業的國企利潤總額負增長，有色行業則處於虧損狀態。

按混改方向，大部分效益低下的競爭性行業國企將實行混合所有制，地方國企更是重點。

十八屆三中全會以來，各地方政府紛紛推出國企混合所有制改革方案，比如上海的方案是，除了國家政策明確必須保持國有獨資的，其余企業實現股權多元化的目標。北京則將城市公共服務類、特殊功能類國企由國資絕對控股；競爭類的戰略支撐企業為國資相對控股；一般競爭企業則是國資相對控股或參股。

但至目前，尚沒有民資入股國企的混改典型案例出現。2014年9月轟動一時的中石化銷售公司混改引資，則被輿論認為不是真正意義上混合所有制改革，因為其由25家境內外投資者認購該公司29.99%的股權，其中占股最多的投資者也才獲得2.8%的股份。如此之小占股比例被萬科董事長王石稱為“小打小鬧說故事”。

而另一個被廣泛關註的綠地集團混改案例，也因為其2009年之前原本就是非國有控股的所有制結構，而不具普遍意義。

李曙光認為，未出現民資參與混改的案例，是因為國企和民企之間都缺乏意向，“國企怕被扣上國資流失的帽子。民企一是沒那麽多錢，二是進去也得不到話語權，感覺沒著落、沒預期”。

他預測，接下來員工持股將會成為混合所有制的主要形式，“現在各地都在做兩件事，一是統計資產證券化率；二是準備整體上市，搞員工持股。”

員工持股計劃在上一輪國企改革中曾因大規模內幕交易、利益輸送和腐敗引起國資流失，“中央最擔心的，是利益重新切割的過程中再現大規模國資流失，危及社會穩定”。李曙光說，因此本輪員工持股可能必須通過證券市場，以避免不公允估值。這是中央出臺“防止國資流失”文件的背景。