浙江省奉化市成立了該市行政執法問責中心，稱要給行政權力的執行裝上“高清探頭”。作為該省首家行政執法問責中心，這一舉措被本地的媒體報道稱為一個創舉。

近日，問責中心遭遇成立以來的“尷尬”，由於在接到當地民營企業的舉報材料之後遲遲未有進展，被寧波當地的一家民營企業告上法庭。

“問責”創舉：設立專門機構

2014年，奉化市在浙江省率先成立了一個“行政執法問責中心”，該中心由當地監察局局長“掛帥”，主要職責就是受理、調查問責案件。

這一創舉經由當地媒體報道，在社會上得到了許多肯定。

當地媒體報道稱，行政執法問責中心由當地監察局局長“掛帥”，主要職責就是受理、調查問責案件。對群眾關心的重大問責案件實行“開門問責”，向社會公開答複。最終的問責結果，依據案情性質及情節輕重，追究有關領導責任，最高免職直至移交司法機關。

據悉，該問責中心日常工作由奉化市紀委監察局負責，掛行政執法問責中心牌子，負責人由監察局局長兼任，工作人員從相關單位抽調，實行集中辦公;同時，會同檢察院、組織部、宣傳部、法制辦、公安局、審計局、安監局、信訪局、民情會辦中心、行政執法中心等單位，建立聯席會議制度，共同研究解決問責案件。

媒體報道稱，自該中心試運行以來，調查了寧波平青牧業有限公司非法排汙、蕭王廟街道原西江村違章建築、縣江源頭汙染等案件，並有10余名政府工作人員被問責，推動了當地部門執法規範化。被媒體曝光的違法排汙事件，經問責中心聯合調查，該環保局4名執法人員被移交司法機關處理，另有7名領導幹部和執法人員被問責和作黨政紀處理。

2005年8月，寧波奉化市一廣告公司設置在高速公路沿線奉化段的一處高架廣告設施遭奉化市城管局強拆，之後又對該公司追加了行政處罰決定書，要求該公司自行拆除整個設施。由此引發了長達10年的訴訟和“追責”。圖片為當事人事發當時自行拍攝。

民企要求問責當事官員

寧波一廣告公司的負責人童海嘯決定，試試能否“問責”。

2014年9月13日，童海嘯稱，向奉化市監察局局長兼問責中心主任何暉當面提交了相關問責處理的投訴函，要求對李某等9名政府官員進行專項督查和問責處理。

童海嘯的投訴緣由是10年前發生的廣告設施強拆案。根據童海嘯的描述，2005年8月，其公司設置在高速公路沿線奉化段的一處高架廣告設施被奉化市城管局強拆，之後又對該公司追加了行政處罰決定書，要求該公司自行拆除整個設施。緊接著，當地對此事件進行了跟蹤報道，報道稱企業違法。廣告公司認為，自己已經履行了包括報批的所有法定義務和手續，因此質疑政府方所實施的一系列行政行為違法。

隨後，該公司先後把奉化市城管局、規劃局、工商局等多家單位告上法庭。雖然此後公司對城管局一案取得了勝訴，但是為了取得對方的道歉、賠償，以及涉案官員的責任問題，公司方面多次提起訴訟。“我們先後打了40多場官司。”童海嘯說。

童海嘯在得知奉化市成立了一個行政執法問責中心，對照該中心的工作職責和問責辦法、規定，就於2014年9月3日準備了材料親自送到局長兼中心主任何暉手中，要求對9名公職人員進行督查問責。

企業狀告監察局

童海嘯稱，廣告公司在向該中心送達投訴材料後，對方或保持沈默狀態，或以其他借口推而不理。同年11月19日，廣告公司只好向該中心郵發了《催辦函》，指出問責中心的行為與依法執政、依法行政和其問責職能完全相悖，要求及時履職並函告問責結果。

然而，“催辦”之後，監察局和該中心仍然沒有反應。廣告公司只能向上級機關寧波市監察局等部門反映該中心不履行法定職責的行為。

童海嘯決意起訴。2015年2月4日，廣告公司向奉化市法院郵送了包括眾多證據在內的行政起訴材料，狀告奉化市監察局，要求法院判決該局行政不作為的行為違法，並判令被告履行對李某等9名涉案人員進行問責的法定職責。

“奉化市監察局有其法定職責，而且專門成立了行政執法問責中心，他們應當依法履行職責，接受公眾的監督，而不是由其‘任性’地選擇作為或者不作為。在《行政許可法》第7章中，就專門規定了行政機關及其工作人員違反法律規定應當由上級行政機關或者監察機關進行查處的法律責任。”童海嘯認為。

同年2月15日，奉化市法院發出《不予立案釋明通知書》，將起訴材料全部退回廣告公司。

但童海嘯不服。隨後，廣告公司收到奉化市法院作出的一份《行政裁定書》，仍不受理他們對奉化市監察局的起訴。

之後，廣告公司向寧波市中級法院提出上訴，並於今年的5月22日收到寧波市中院作出的相關《行政裁定書》。該裁定認為，舉報事項系要求監察機關對涉案公務人員進行問責處理未對上訴人的權利義務產生實際影響，不屬於行政訴訟受案範圍，駁回上訴，維持原裁定。

廣告公司堅持向浙江省高院申請再審。目前，童海嘯和廣告公司暫未收到該院書面的立案通知。

“官員問責”的脈絡

所謂的問責是指問責主體對其管轄範圍內各級組織和成員承擔職責和義務的履行情況，實施並要求其承擔錯誤行為後果的一種責任追究制度。

隨著“依法治國”理念的不斷深入，公民對政府行政行為是否合規的要求也越來越高。所以，許多人對已經明確的錯誤行政行為不願意“網開一面，息事寧人”，而類似的官員行政問責案例在全國頻頻發生。但是，無論是行政機關的工作人員還是普通的平民百姓，對目前中國的問責制度了解甚少。

學界的普遍共識認為，我國目前問責制度包括同體問責和異體問責。所謂同體問責是指執政黨內部對其黨員領導幹部的問責，或者行政系統對其行政官員的問責。異體問責，主要是指人民代表大會、人民檢察院以及社會輿論監督對政府行政機關的監督問責。

“問”什麽樣的責任?

華東政法大學社會治理研究院常務副院長鄒榮教授認為，“問責”無論是對機構，還是“官員”，都是體現我們黨和政府“為人民服務”的本意，也是現在針對熱點事件回應而“平民憤”的一種主要方式。

鄒榮教授從“問責”的依據對此加以了分析。他說，“問責”是違反某種規則以後的一種懲罰措施。

由於國家機關工作人員在行使國家權力的過程中，其本身對工作存有紀律規範，而且對後果也應承擔相應的法律責任，因此責任表現的樣態非常多，但總體而言，主要有“紀律責任”和“法律責任”兩種形式。

“‘紀律責任’多為‘黨內問責’的形式，黨內問責，就是違反黨紀的相應處罰形式的一種。這不僅由《公務員法》對國家機關工作人員的行為規範作出了嚴格的規定，而且法律也有相應的約束條款，一旦違法，必須要承擔相應的處罰。

至於“法律責任”，則針對的是具體責任人和行政機關，以兩者管理不善為主要追求對象。

在此，鄒榮提出了應該采取“首長負責制”。否則，“官員問責”容易流於形式。

誰來承擔責任，集體還是首長?

鄒榮認為，因為政府部門在重大事項上均采取“集體討論制”，這是避免“獨斷專行”，對決策等權力進行制衡的主要方式和程序。

“但可以預見的後果是，重大事項通過班子決議、公開實施後，一旦引發嚴重的責任後果和不良的社會影響，誰來承擔責任?”鄒榮稱，問責的對象應該是“首長”。

“如果不是問責首長，那就是集體承擔責任，這對於問責制度而言就變成了沒有責任擔當的對象。”鄒榮稱，當今，許多行政主管部門的行政首長為了規避責任，所有問題都采取集體討論的方式，以為這樣就沒有責任主體，出了事情也不需要擔當責任。

鄒榮教授表示，行政機關是行政首長負責制，所謂首長負責制就是行政首長對本機關的行政行為承擔後果。他設想的“首長問責制”應該在事情調查屬實後，根據法律規定啟動罷免程序，後果造成損失，則可以啟動“國家賠償”程序，後果觸犯刑法，應該追究法律責任，涉嫌瀆職、濫用職權的應當承擔刑事責任。

鄒榮稱，根據公開的媒體報道，他目前沒有發現有相關類似的“首長問責制”有關的案例近期出現。

那麽一旦需要問責，由誰來追求當事官員的責任呢?

究竟由誰來問責?

在由哪個部門或者組織來追求“問責官員”的主體性上，鄒榮認為，監察機關、人大都可以根據不同的法律情形來擔當起追究的責任，前者不應該與所要追究的對象同一級別，而人大則根據當時任免的程序加以啟動。

鄒榮指出，黨紀追究和法律追究都非常重要，不同情形采取一種或多種形式。

其實，在政府部門中，某一錯誤的行政行為，並不完全是出於基層機關具體的辦案人員，他們往往是受到上級部門的影響。如童海嘯的T形廣告牌如未經土地部門同意，就應當由土地主管部門進行處罰，而本案中，城管部門卻依據市政府的文件對童海嘯的廣告牌進行了強拆。由此，童海嘯要求對城管部門進行問責時卻遇上了尷尬，因為行政部門並不算是隨意行政，而是執行了上級的意圖。那麽是否該對城管部門的上級部門進行問責?華東政法大學司法研究中心主任遊偉認為，沒有規範的法律文書，這種問責其實只是一紙空文。

遊偉認為，本案對於當前的依法行政來說具有一定的啟示。對像童海嘯這樣的普通公民來說，能拿起法律的武器依法維權，這體現了當下法治進程的進步，老百姓不僅敢於民告官，甚至還要“落井下石”，在司法判決勝訴之後，還要追究官員的責任，這不能不說是一種公民法制意識的提高。面對這樣的進步對政府行政機關來說，也是一種巨大的考驗。

遊偉說，首先是行政機關依法行政的水平急需提高，以往的拍腦袋做決定的習慣應當改變，尤其是長官意誌，上級領導隨意發號施令容易引出麻煩。比如同樣是一種行政審批許可，不同的行政執法主體會產生不同的效果。一塊廣告牌的豎立可能會涉及，工商、土地、城管等部門，各個部門都要按照自己的職權範圍依法行政，一旦超越權限就可能成為違法行政。

至於奉化市“行政問責中心”的設立，鄒榮的觀點卻是其設立的初衷應該是件好事情，並且涉及到多個部門。但該中心是否能有效運作，鄒榮認為，如果不是一個獨立的國家機關，僅僅是“協調性的機制”，他並不看好“行政問責中心”的運作及其效果。

鄒榮認為，如果這一問責中心不是“行政主體”，那麽後果很可能問不了責。“請問，誰來質問行政機關呢?”鄒榮問。

誰來監督問責的過程?

當公民在同體問責監督受到阻礙時，是否可以尋求異體問責。也就是說通過行政監督途徑以外的方法來進行監督呢?

複旦大學國際關系與公共事務學院教授浦興祖認為，廣義上的行政問責的渠道在我國有很多，其中最主要的形式就是人大的問責。在我國，人大問責實行憲法賦予的權力，我國憲法第三條規定國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。同時憲法和地方組織法等法律也規定了各級人大及其常委會的質詢權、特定問題調查權、罷免權等。但是，現行的法律只規定了人大及其常委會監督的性質、對象和監督的形式，但對監督的內容、手段、程序與效力缺少具體的規定。

浦興祖表示，目前，我國唯一的具體規定了哪些行為需要問責的法律文件便是2009年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關於實行黨政領導幹部問責的暫行規定》。（詹佳駿）