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存款保險制度征求意見稿出爐“是救護車，不是不死仙丹”

存款保險制度的推出，從隱性保險變為顯性保險，納稅人掏錢的國家信用退出，代之以銀行的責任自負、行業自保。

等了21年，存款保險制度這一紙文件終於落地了。

2014年11月27日上午，中國人民銀行副行長胡曉煉在《財經》年會發言的最後一部分，分享了央行下一步的四項措施，最後一項即是建立存款保險制度。

話音未落，當天下午央行內部就傳出了消息：央行召開系統內的全國存款保險制度工作電話會議，各省級分行領導到京參會。

四天後的11月30日下午5時，中國政府法制信息網終於掛出了《存款保險條例（征求意見稿）》（下文稱意見稿）。自1993年《國務院關於金融體制改革的決定》首次提出要建立存款保險制度以來，這一制度的推出延宕了21年。

存款保險，是指存款銀行繳納保費，形成存款保險基金，當個別銀行經營出現問題時，依法用存款保險基金對存款人進行及時償付。這一制度的實質是用銀行業自保代替從前由納稅人出資的國家兜底，意在保護存款人，而非拯救銀行。截至2012年，全球已有111個國家和地區建立了存款保險制度。

實際上，早在1829年，美國紐約州內欲建立存款保險制度的時候，參照的理念來自於一位姓洪的中國廣東商人。

當時的廣州行會實行中國古老的互保制度：行業內所有商人互相作保，設立共同基金，當一人出現信用問題時，集體基金賠付。清代嘉慶年間的錢莊就已經開始實行“五家聯保”制度，並寫入《大清律例》。

這項近代中國防範金融風險的實踐走出國門，又在一百多年後，從西方繞了回來。

征求意見稿說了什麽

這份意見稿最引人關註之處，是50萬元的最高償付限額。

它是指同一存款人在同一家銀行的所有賬戶，本息加起來在50萬以內的，若銀行破產，全額償付。超出部分從銀行清算的財產中補償。值得註意的是，理財產品不算作存款。

此次預定的償付限額，遠遠超過了“國際標準”。在央行關於意見稿的說明中指出：從國際上看，償付限額一般是人均國內生產總值（GDP）的2-5倍，例如美國為5.3倍、英國為3倍、韓國為2倍、印度為1.3倍。

考慮到中國居民儲蓄傾向較高，儲蓄很大程度上承擔著社會保障功能，意見稿將最高償付限額設為50萬元，約為2013年我國人均GDP的12倍，高於國際一般水平。

據測算，設定50萬元的最高償付限額，能夠為99.5%以上的存款人（包括各類企業）提供100%的全額保護。

除了有限保險和保險金額的說明外，意見稿也圈定了參與機構範圍：凡是中國境內吸收存款的銀行業金融機構都要強制執行，包括商業銀行、農村合作銀行、農村信用合作社等。

在目前頒布的23條條例中，尚未明確的有兩項關鍵細節：觸及銀行最敏感神經的保險費率如何確定？以及存款保險基金管理機構，究竟由誰來擔任？

意見稿提到，保險費率由基準費率和風險差別費率組成，具體數值由存款保險基金管理機構根據多項因素綜合制定與調整，並須報國務院批準。

與意見稿同時發出的《存款保險知識專家問答》中，還附帶了讓銀行“放心”的解釋：“存款保險制度建立後，只是小比例地向金融機構收取保費，費率水平遠低於絕大多數國家存款保險制度起步時的水平和現行水平。”

關於費率政策制定的國際慣例，國務院發展研究中心宏觀經濟研究部副部長魏加寧在2014年4月出版的《存款保險制度與金融安全網研究》一書中寫道：截止到2010年末，共有73個國家采用統一費率，只有23個國家采用差別費率。他認為，就歷史進程來看，多數國家會采取“先統一，後差異化”的路徑。

另外一個未解之謎是管理存款保險基金的機構花落誰家？

意見稿規定，存款保險基金存放在中國人民銀行，而存款保險基金管理機構由國務院決定，對這一機構並無更進一步的說明。

日前央行研究局局長陸磊在接受《第一財經日報》采訪時說，“一開始可能是一個基金，類似於社會保險基金。條件成熟的時候可能就是一個公司。後續要根據具體運營情況來判斷。”

據一位接近央行的人士向南方周末記者透露，目前央行金融穩定局旗下設有專門負責存款保險的處室。

存款保險，哪家掌舵？

基金放在央行，是不是日後管理基金的機構就是央行呢？未必。一直以來，關於這個機構應該掛靠在央行、銀監會還是獨立存在，業內存在三派分歧。

魏加寧調研團隊的數據顯示：根據2011年IADI（國際存款保險機構協會）統計數據顯示，世界各國存款保險機構中，獨立機構的設置占65%，隸屬於央行的占17%，隸屬於監管機構的是5%，其它13%。

在書中，他認為，獨立設置存款保險機構，符合各國存款保險制度的發展趨勢。

由誰來管理這筆未來上百億甚至上千億的資金，始終是二十余年來各方角力的關鍵。不僅因為其資金數額龐大，存款保險基金管理機構還負有監督職能，這與銀行監督部門的職能產生了交叉。

按照國際經驗，存款保險機構分為“付款箱”型、“成本最小化”型和“風險最小化”型三類。其中，“風險最小化”型具有最廣泛的權力，既有完善的風險處置職能，又有一定的審慎監管權。

“風險最小化”型是美國曾經選擇的道路，也就是存款保險機構介入監管最多的辦法。

魏加寧在1995年就提出了建立存款保險制度的建議，他是國內最早一批參與該政策的研究者。他在書中指出，這一制度二十余年都未出爐的阻力來自兩個方面：

一方面是大型國有銀行的反對。他們認為有國家信用做後盾，無需再額外掏一筆保險費。這種自信，自2008年國際金融危機以中“大而不倒”的“鐵律”受到廣泛質疑後被動搖。另一方面則來自某些監管官員的掣肘。他們擔心如果新設立的存款保險機構擁有輔助監管權，會削弱自身的權力。

在他看來，存款保險管理機構的監督職能與銀監會並不沖突：銀行監管機構的關註重點在銀行的行為是否合規、資本充足率是否達標等問題；存款保險機構關註的則是參保銀行中存款人的信息是否完備、銀行是否有理賠準備等問題。

退一步說，即使二者有交叉也沒多大關系。這一點的啟發來自一位德國專家，在央行與德國存款保險機構代表團舉行的座談會上，這位專家告訴他，與金融危機所造成的巨大損失相比，重複監管的成本實在是微不足道。銀行監管寧可重複交叉，也不可出現空白。這也許就是二戰以來世界主要發達國家中只有德國沒有爆發金融危機的一個重要原因。

“扯皮”多年，一位接近方案設計的人士2013年8月向南方周末記者透露，“存款保險制度技術層面的問題早就解決了，實際上最終拍板屬於政治決策，上面下不下這個決心的問題。”

從方案內容看來也是如此。據《財經》報道，此次11月30日推出的意見稿，與2010年末上報國務院的第三版方案並無太大調整。

為什麽會在這一時機最終打破分歧、推出方案？中央財經大學中國銀行業研究中心主任郭田勇說，因為下一步要深化金融改革，利率市場化和民營銀行，沒有存款保險制度的落實做前提，是很難推的，先要用它解決後顧之憂。

至於央行與銀監會以及各級商業銀行之間的矛盾，他說，“這個問題‘更高層面’會統一、協調的。”

政府兜底，實際是全民埋單

央行行長周小川在2012年出版的《國際金融危機：觀察、分析與應對》一書中，談及存款保險制度時說：“我國搞存款保險，表面上是從無到有，而實際上是人民銀行最後貸款人的隱性保險走向顯性保險。”

隱性保險，即以國家和政府的信用為銀行存款擔保。當銀行破產時，通過投入政府財政資金或央行的再貸款，為存款人的損失提供全額保護。而這一做法，一向缺乏法律認定。

銀行破產，政府兜底，是存款人、銀行和政府多年來心照不宣的規則。隱性保險，為銀行和存款人構築了一種無論孩子怎樣犯錯，家長都會埋單的安全感。

然而，對於政府和央行而言，隱性保險的壓力是看不見的沈重：

自1998年以來，全國有三百多家金融機構關閉破產，兌付自然人的債務超過1700億元。其中，在11起重要的金融機構退出市場的事件中，除廣東國際信托投資公司外，其他機構的債務清償都由國家兜底——央行被迫以再貸款的名義提供資金。而央行對這些即將關閉的金融機構發放的信用貸款，顯然是收回無望。

例如，1998年6月，央行發布公告，關閉誕生不到三年的海南發展銀行。這是新中國金融史上第一次由於鬧“錢荒”、出現支付危機而關閉的一家省政府背景的商業銀行。

在對海發行的處理中，央行先提供了40億元的再貸款，三個月後才無奈宣布關閉海發行。後來，重建海發行的計劃也曾多次被討論，然而十余年過去，至今仍無下文。

除了央行幫忙外，政府也曾伸出援手。城市商業銀行將不良資產運用信托打包，與當地政府的優質資產置換，以此洗掉壞賬，這樣的做法也屢見不鮮。根據南方周末記者盤點，長沙、杭州、威海、青島四地都曾這樣做過，政府幫忙埋單的不良資產總計高達48億元。

實際上，這種政府、央行出面擔保的背後，是所有納稅人、人民幣使用者在替銀行承擔損失。

“救助銀行時，如果是財政出錢，等於是納稅人掏錢。如果是央行通過再貸款、發貨幣進行賠付，等於是所有的貨幣持有人承擔了救助成本。”魏加寧在接受南方周末記者采訪時說，“存款保險這種顯性保險推出以後，是由商業銀行自己在日常經營收入中掏出一點錢來放到存款保險基金中，日積月累，積少成多，以備不時之需，而不需要存款人來付任何費用，因此性質就大不一樣了。”

存款保險制度的推出，從隱性保險變為顯性保險，納稅人掏錢的國家信用退出，代之以銀行的責任自負、行業自保。

在阿里巴巴螞蟻金服的首席戰略官陳龍看來，存款保險制度推出意義有二，一是金融自由化改革的推進，二是在宏觀經濟不定性的情況下，防範金融風險。

為“金融自由”建防護欄

魏加寧認為，從廣大存款人的角度而言，這一制度的確立帶來了法律、物質和組織上的三重保障。

既為存款人的存款安全提供了法律保障，也為老百姓的存款提供了資金保障。萬一有金融機構倒掉，這個資金池是一個看得見的物質保證；此外，存款保險機構的設立可以為存款理賠提供組織保證。

在采訪中，多位研究者表示：存款保險、利率市場化、民營銀行，是應當同步推行的三大金融基礎性改革。

魏加寧解釋，因為利率市場化、金融機構民營化之後，在提高金融服務質量和服務效率的同時，也會有經營不善的金融機構要退出，如果沒有存款保險做保障，這部分失敗的金融機構就退不出去，金融風險就會不斷積累，甚至導致金融危機。

“只生不死，對整個金融體系來講是最不安全的。”他說。

從利率市場化的角度而言，利率市場化帶來競爭強化的同時，也可能產生副作用。如銀行經營不善，帶來擠兌風潮或收儲機構破產，使千千萬萬存款人蒙受財產損失；同時，兌付危機的發生還有可能在金融體系中擴散，引發系統性危機。

2013年7月，央行宣布全面放開對金融機構貸款利率的管制。接下來，就剩下存款利率仍在行政規定的上限了。2014年3月，央行行長周小川曾宣布在一兩年內放開存款利率。

大踏步推動利率市場化的前提，是要鋪設好存款保險制度。

北京師範大學金融研究中心主任鐘偉近期撰文指出，“通俗地說，存保制度是救護車，是隔離區甚或太平間，但不是不死仙丹。存保的貢獻在於銀行的倒閉變得有序，風險傳染得以大幅隔離。”

中國社科院金融所研究室主任曾剛向南方周末記者解釋：阻礙民營銀行發展最大的阻礙，就是失敗以後風險承擔的問題。如果銀行倒了，誰賠？對於民營銀行而言，賺的錢是股東的，出了風險以後讓國家、納稅人來兜底，顯然是不公平的。

美國次貸危機中出現的一個問題是：納稅人的錢救了銀行，銀行高管照樣拿很高的收益，這是不合理的。所以，美國政府要不斷對銀行進行高額罰款，就是要把當年賠付的資金罰回來，不然就出現了道德風險。

但是由股東自己出資也不妥。首先是公司的資本金遠不能覆蓋損失，其次是股東畢竟承擔了他不該承擔的責任，所以這只是權宜之計。

存款保險制度的推出化解了這一難題：所有銀行都在同一制度下平等對待，在發生風險時，都可以用存款保險基金去覆蓋損失。

對於另外兩項金融市場化的改革而言，存款保險制度像是為自由搏擊的擂臺搭建了防護欄，隔斷了風險發生時對金融系統的波及，同時保護廣大存款人免受金融機構競爭副作用之累。

在魏加寧看來，今年改革最大的看點是兩個，一個是地方債制度改革，另一個就是存款保險制度的建立。

“因為這兩項改革都是研究多年（十年以上），且有了一定共識的。現在看，地方債不管怎麽說，是往前走了；存款保險制度如果推出來，說明這輪改革今年還是能夠做點事情的。”