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不到一年中，政府核准的投資目錄兩次修訂，方向是縮減核准範圍、下放核准權限；但相關政策能否落實、權力下放後監管及配套改革能否到位，仍待觀察◎ 財新記者 丁鋒 文dingfeng.blog.caixin.com 實施近十年未動的政府核准投資目錄，在 “處理好政府和市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用”在大背景下，不到一年中被兩次修訂。 繼去年12月中旬國務院發佈 《政府核准的投資項目目錄（2013年本） 》後，目前該目錄2014年本的推出也已基本準備就緒。 10月8日的國務院常務會議決定再次修訂 《政府核准的投資項目目錄》（下稱 《目錄》 ） ，並確定幾項原則：一是進一步縮減核准範圍。對市場競爭充分、企業能自我調節、可以用經濟和法律手段有效調控的項目，由核准改為備案；二是進一步下放核准權限。對現階 段仍需核准的項目，明確中央部門和地方責任；三是進一步完善監管。下放的核准事項由地方政府按國家規劃進行核准，並落實 “各負其責、依法監管”要求，建立完善縱橫聯動協管機制。 國家發改委投資司副司長張明倫在10月14日的例行發佈會上告訴財新記者，目前發改委提出的2014年本《目錄》已經國務院常務會議審議通過，下一步將其修改完善後報請國務院儘快發佈實施。 “今年一定會推出。 ”他強調。 按目前的方案，2014年本的《目錄》較2013年本將有以下的變化：一是將城市道路、供水、化肥等15類項目取消核准，改為備案； 除少數另有規定，境外投資項目一律取消核准改為備案； 二是向地方政府全部或部分下放通用機場、非跨境跨省電網等23類項目核准權限。 “我們測算，中央層面的核准工作量將減少大約40%，再加上2013年比以前減少了大約60%，本屆政府前兩年中央層面的核准工作量總共大約減少了76%。 ”張明倫稱。 在中國投資協會會長張漢亞看來，這次的權限下放 “力度很大，按國務院要求能下放的就儘量下放了。 ”不過，他提醒，需要注意下放過程中的政策配套問題， “原來項目核准要有環保、土地等這些配套的審批，今後很多核准權限下放後，如果環保部門和國土部門的審批沒有下放，企業還是得拿著文件來回跑。希望這次會做得更穩妥一些。 ” 一年內兩次修訂 作為2004年投資體制改革的重要內容，國務院發佈了 《政府核准的投資項目目錄》 （2004年本） ，嚴格限定實行政府核准制的範圍，規定該《目錄》外的企業投資項目實行備案制，並稱根據情況變化，將適時調整。然而，在隨後九年中， 《目錄》一直未得到修訂。2009年，發改委高層曾稱正在抓緊修訂 《目錄》 ，爭取儘快出台，但最終擱淺。 十八屆三中全會提出，經濟體制改革的核心問題，是處理好政府和市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。推進行政審批制度改革，被認為是簡政放權的突破口之一。投資核准鬆綁再次啓動。 2013年12月中旬，歷經部門利益較量的2013年版《目錄》最終出台。這次修訂共取消、下放和轉出涉及企業的投資核准事項49項。比如，交通基礎設施領域，取消對企業投資擴建民用機場項 目的核准，下放城市快速軌道交通項目等的核准權限；原材料、設備製造、加工業領域，也取消或下放一批項目的核准權限。不過，放權力度還不夠。 今年6月，國家發改委秘書長李樸民就表示，要繼續修訂政府核准的投資項目目錄，將原計劃2015年再次修訂核准目錄的工作任務提前到今年完成。發改委固定資產投資司司長黃民表示，力爭在9月左右上報國務院。 從目前的2014本《目錄》出台的進度看，投資核准鬆綁基本如約推進。 考慮到化解產能過剩， 《目錄》（2013本）未對鋼鐵、水泥、電解鋁和船舶等產能嚴重過剩行業項目的核准權限作出調整。另外，在能源領域也保留了對部分火電、熱電、煤炭開發項目的核准。當前，產能過剩壓力依然存在，在2014年版的修訂中，這些領域的核准權限可能還將暫時保留。 境外投資核准一律取消 此次修訂，除了縮減境內投資核准項目，還決定“除少數另有規定，境外投資項目一律取消核准改為備案” 。這意味著，境外投資項目是否核准，將不再受投資規模的限制。 為便利企業境外投資， 《目錄》 （2013 年本）已經較大幅降低對中國企業海外投資的審批要求。2013年修訂之後，只有中方投資10億美元及以上項目，涉及敏感國家和地區、敏感行業的項目，需要由國務院投資主管部門核准；除此之外，央企投資項目和地方企業投資3億美元以上的項目，報國家發改委備案。 國內企業在境外投資開辦企業（金融企業除外） ，涉及敏感國家和地區、敏感行業時由商務部核准，其他情形下央企報商務部備案，地方企業報省級政府備案。 而在 《目錄》 （2004年本）中，企業境外投資不僅按資源類與非資源類劃分，而且區分核准與否的中方企業投資限額分別為資源類3000萬美元、非資源類1000萬美元。 多年從事企業跨境並購投資業務的中倫律師事務所合伙人李俊傑表示，在中國企業的對外投資中，中方投資額10 億美元以上或涉及敏感行業的項目比例並不高，有意赴敏感國家和地區投資的中國企業更在少數。所以，修改後的《目錄》實施之後，大部分中國企業的對外投資項目將無需預先獲得中國政府的批准，將大大簡化交易流程。 他告訴財新記者，近年來發改委和商務部的審批時間都有所縮短，而且允許並聯推進，中國企業海外投資獲批的總時間的確縮短了，而且大部分地方允許網上申報，也為企業提供了便利。 對於中國海外投資審批體制的進一步改革，李俊傑更關注的是國家發改委現行的“項目信息報告”制度是否會繼續。 目前，發改委要求，投資額1億美元以上項目的中國公司在對外簽署約束性協議、提出約束性報價及向對方國家（地區）政府審查部門提出申請之前，要向發改委提交項目信息報告。發改委對於通過此報告程序的項目出具確認函，這在業內常被稱為“小路條” ，目的是避免多家中國企業爭奪同一家海外目標公司“自相殘殺” 。 然而，現實中這項規定卻常常被市場主體挑戰。這方面的案例先後有中聯重科與三一重工對普茨邁斯特達的收購、清華紫光與浦東科技對銳迪科的收購。 “如果一家企業海外投資超過3億美元但低於10億美元，未獲‘小路條’即與外方簽署協議，政府是否給予備案？”李俊傑提出疑問。 此外，中國海外投資並購審批需經過發改委、商務部和外管局等多部門審批，程序冗繁。在李俊傑看來，可以探討把發改委和商務部門的備案程序合併。 監管和配套改革需到位 從新一屆政府上任以來的舉措看，中央推進投融資體制改革、 簡政放權的決心不小，但相關政策能否落實、權力下放後監管及配套改革能否到位，仍有待觀察。 今年6月，國務院委托國家行政學院、中科院、國研中心、全國工商聯四家機構，對 “取消和下放行政審批事項”的政策落實情況進行評估。其中，國家行政學院的調研中就涉及對發改委在2013本 《目錄》中下放的企業投資擴 建民用機場項目核准、企業投資風電站項目核准等多項下放權限的評估。 在談到評估感受時，國家行政學院經濟學教研部副教授黃錕告訴財新記者，企業的確感受到了便利，但權力下放的力度還可以更大些。此外，部門之間的協調、事中事後的監管、地方承接能力等多方面仍有待加強。 比如，評估過程中有企業提出： “放權的時候應該部門聯動，一項審批可能涉及多個部門，單個部門取消或下放就不徹底。審批時涉及到哪些部門，取消或下放時也應該由這些部門共同實施。 ”對此，在與國家行政學院的評估座談會上，國家發改委也反映，一些問題制約著已下放和取消行政審批改革項目的效果，也影響進一步深化改革。例如，許多審批的前置條件審批程序太長，而且發改委涉及的項目下放了，但土地、環保仍沒下放，結果使得企業既要跑省里，又要跑中央的國土、環保部門，過去主要是由國家發改委一方協調，審批權下放後，效率反而降低了。 此外，大量行政審批權限的快速下放，地方在監管和制度建設等方面面臨承接能力不足的問題。審批權下放後，對企業進行監管的措施之一是，政府規定企業項目需要經過第三方專業機構的規劃、土地、環保、建築、節能評估、可行性研究等方面的評估。 國家行政學院的一份評估報告顯示，企業普遍感覺監管評估負擔過重。 一是目前規定企業需要做的各類評估事項種類多、耗時長、價格高，如投資1 億元的項目，僅可行性研究報告就需費用50萬元，負擔太重；二是這些具有資質的專業機構太少，業務量太多，根本忙不過來，最終都變成皮包公司、變成承包商，不僅導致專業評估市場太混亂，而且耗時長，效率低，影響了企業效率。 10月8日的國務院常務會議提出，要堅持放管並重，加強後續監管。依托投資項目在線審批監管平台，結合企業信用信息公示系統，建立投資項目建設信息報告和企業信用檔案制度，並向社會公開有關信息。要同步下移監管與核准、 備案權限，用有效的“放”和“管”營造公平競爭的市場環境。 張漢亞對財新記者強調： “權力下放之後重點就轉向監管了，而且投資項目涉及的部門很多，一定要有一些配套的改革。 ” | ||||||