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生態賬試點:請走慢一點自然資源資產負債表,是個什麽表

來源: http://www.infzm.com/content/103608

(何籽/圖)

自十八屆三中全會提出自然資源資產負債表這一概念之後,地方先行者都在搶占改革先機,但是對於“這是一個什麽表”,很少有人能夠給出明確答案。深圳市寶安區將率先回答這個問題。

“這個方案推行之後,會很有殺傷力的。”2014年8月26日,深圳市寶安區政府的一名官員對南方周末強調。

“這個方案”,指的是該區正在編制的自然資源資產負債表。最近,深圳媒體披露,寶安區有望在全國率先建立這一制度,並對領導幹部進行自然資源資產離任審計。

這是自2013年底十八屆三中全會提出這一概念性制度之後,地方少有的高調發聲。在此之前,各地亦有不少自選動作,但都很難讓這一時髦的提法落地。

無論各地政府的探索者,還是學界研究者,很少有人能說清楚這是一張什麽樣的表。“這是個新概念,非常複雜,我們現在沒有專門的人力、物力去搞新東西。”西安市一位不願意具名的政府工作人員透露。

孤單的先行者

在這場扭轉官員政績觀的考核制度改革中,編制自然資源資產負債表是其中關鍵一環,也將成為追責官員的“大殺器”。

落地並不易。十八屆三中全會以來的9個月間,從中央到地方,沒有見到成型的案牘成果。

“國家層面是由國家統計局來負責。”貴州省領導幹部經濟責任審計工作聯席會議辦公室主任胡立平告訴南方周末。最近亦有媒體報道稱,國家統計局正在緊鑼密鼓編制。

“據我了解,目前沒有國家的整體規劃、任務安排。更多的是分散的、自發的研究,統計部門、地方、高校科研機構都在探索。”中國社科院工業經濟研究所副研究員李春瑜告訴南方周末,他亦是中國社科院自然資源資產負債表課題組成員。

深圳的這次破局,正是地方上的單點突破。

“2013年底,我向寶安區環保水務局領導建議,可以結合中央政策和區里實際情況,試著做一個負債表。”深圳市環境科學研究院生態與可持續發展研究所所長葉有華回憶道。學界與政府一拍即合,在2014年2月底,深圳市自然資源資產核算和評估中心成立,葉任主任。

而最新的消息是,8月初,深圳市寶安區專門召開了一場研討會,討論初步方案。據寶安區政府官員介紹,不少官員都“點贊”。“這是目前最符合中央意思的自然資源資產負債表。”中國科學院地理科學與資源研究所楊艷昭副研究員評價道。

不過,寶安區相關部門不願透露詳細方案。“現在還是初步研究成果,需要進一步完善。”上述官員回拒說。

這應該是我國第一個較為成型的自然資源資產負債表框架體系。而在李春瑜看來,貴州則是生態文明制度建設的先行探索者。

他所在的課題組選擇了貴州進行考察。南方周末從貴州省審計廳了解到,在2014年2-5月間,該廳對赤水市黨政主要領導幹部履行自然資源資產責任情況進行了現場審計。

無論是貴州省統計局還是省審計廳,受訪談及的關鍵詞都是“探索”。胡立平告訴南方周末,如赤水這樣的試點工作,也僅是了解自然資源資產應該怎麽審計等基本情況。

而山東省在此次改革試點部署中也是最快響應的地區之一。日前,該省審計廳組織的青島、煙臺兩市的海洋資源資產離任審計試點工作已經結束。西安、珠海、中山等地也曾被媒體報道有創新動向,但並未有實質成果。

國家部委的試點則頗為龐大。2013年12月,國家發改委等六部委聯合下發“國家生態文明先行示範區”的通知,探索內容包括編制自然資源資產負債表。第一批試點包括55個地區。但目前暫無進一步進展。

“概念不清,無經驗可借鑒”

地方先行者都在搶占改革先機,但是對於這次改革具體要做些什麽,很少有人能夠給出明確答案。

“最基本的是要把自然資源資產的概念搞清楚,拿出具體的核算體系。如果沒有這些基礎工作的話,核算就很難進行。”環保部環境規劃院副院長兼總工程師王金南告訴南方周末。

胡立平對此也表示同意。目前,貴州省的試點改革由統計局牽頭,國土、林業等職能部門分項進行。一般來說,應該是先有負債表和核算體系出來,審計部門再根據標準對官員任職期間自然資源資產變動情況進行審計。“但我們不能等,如果等負債表編制出來後再去審計,就顯得滯後了一些。”

中國社科院自然資源資產負債表課題組在貴州調研結束後發現,貴州的探索更多局限在各管理部門負責監管的自然資源變化統計上。事實上,大多數省市都只是摸底,極少地方能給出一個完整的規範性指導方案。

而山東青島、煙臺兩市在摸清海洋資源的基本情況之後,到底該如何評估這些資源,又該如何確認自然資源資產管理中領導幹部應當履行的責任等,尚無對應的辦法。

除了這些先行者的蹣跚起步,其他地方則完全是“雷聲大、雨點小”。

2014年3月,西安決定今後對領導幹部實行自然資源資產離任審計。不過,“概念新,涉及範圍廣,缺乏相應的人力物力”,至今沒有正式開展。

這不是西安一地的遭遇,而是目前改革普遍困局。

十八屆三中全會的改革決定中提到,要“形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度”。但是,自然資源資產的產權怎麽確定?自然資源資產核算需要包括哪幾方面?地方領導幹部在自然資源資產管理中的權責如何明晰?在南方周末采訪中,各試點地方政府相關負責人普遍反映的問題就是“概念不清,沒有直接經驗可借鑒”。

“自然資源資產負債在全世界也是沒有過的新事物。聯合國有一個SEEA核算標準,涉及對自然資源的核算,但是該標準並沒有對負債問題作出規定。”貴州省統計局核算處處長王朝暉坦言,此項改革難度很大:水資源的補償費用,應該計入資產還是負債?如果今年降水多,是否計為資產增加?如果今年幹旱,是否計為負債增加?等等。

“自然資源的核算可以從自然資源資產實物存量和其所提供的生態產品(生態效益)兩個層面展開核算。”王金南解釋稱。

寶安區的方案強調了自然資源的生態效益,這也是專家著重褒獎之處。“這本來就是自然資源資產評估的核心要素,此前核算評估體系中忽視生態價值這一塊的做法是需要改進的。”葉有華表示。

寶安區自然資源資產研究課題組一位成員告訴南方周末,假設我們毀掉1000畝原始森林,種上1200畝人工林,從數量上看,林業資源是增加了,但是同樣面積的人工林跟原始森林的生態效益根本無法比擬。

根據《寶安區自然資源資產核算體系負債表》初步方案,自然資源被分為林地、飲用水、濕地、城市綠地、古樹名木等,而負債方面包括飲用水資源保護投入資金、河流治理投入資金等多個指標,並且從數量、質量和價值三個方面反映該區內的自然資源資產。根據核算體系統計出來的結果,最後得出自然資源資產負債表。

“希望深圳慢下來”

寶安區上述負責人擔心的是官員觀念上的沖突。“GDP至上的觀念影響太深,雖然現在在糾正,但短時間內難以徹底改變。”

在未形成完整的自然資源資產核算體系及負債表的前提下,各地方的迅速響應正引發一些擔憂。

“希望你們深圳慢下來,不要走太快。”來自環保部環境規劃院等開展自然資源資產研究的國家團隊專家提出了忠告。

據葉有華回憶,當前國內尚無一個成形的自然資源資產核算體系和負債表,有關自然資源資產的核算爭議較大,專家擔心在沒有形成一個全國範圍內都認可的核算體系前,走得太快可能會有所偏離。

寶安方案仍有諸多問題亟待完善。比如,對於最基本的自然資源資產產權問題,寶安方面還沒有清晰的厘定。在8月初的專家研討會上,也有專家建議,應該先把核算體系等最基礎的東西設計好,再進行全方位的改革。寶安方案一開始就想要做一個全面的制度建設,步子邁得太大了。

“既然決定要進行試點,我們就爭取拿出一套完整的、真正可以落地實施的方案。”寶安區上述負責人表示,寶安區進行探索編制自然資源資產負債表改革試點,並非為了趕時髦,而是要與寶安區的社會經濟發展狀況結合起來,做到“在保護中發展”。

對於上述專家的建議,他們在研討會上進行了認真的討論。最後得出的結論,在短期內要全部搞清楚所有情況,有點不大現實,這樣就變成了一個純粹的課題研究,失去了改革的實際意義。“改革應該允許犯錯誤。現在我們選擇‘小步快走’,就是希望在實踐中不斷完善我們的改革方案。”

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