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【混合之辯】“混合所有制是個‘制’,不是賣不賣股份”訪北京大學法律經濟學研究中心主任鄧峰

來源: http://www.infzm.com/content/103422

2013年9月4日,北京公交集團定制的商務班車正式亮相。在北京版國企改革方案中,提出了到2020年,80%的國有資本集中到公共服務等領域。 (CFP/圖)

我們通過法律賦予了國企的特殊性,比如壟斷地位,前提條件應該是它是全民的,國企應該是國有公產而不是國有私產,國企改革應該站在全民和社會公益的角度去進行。

有些所謂混合所有制改革,變成某些人分享壟斷收益,變成了某種分肥。

混合所有制是個“制”,不能只理解為怎麽分一堆財產。不僅僅是股份賣或者不賣,混合所有的實質是公司治理的改革。

混合所有制兩難

南方周末:三中全會提出國資改革要由管資產轉向管資本、實行混合所有制,一種觀點認為這意味著國有資本控制力的加強,混合所有制的結果必然是國進民退,另一種觀點則認為這可能是國退民進、民營資本進入以前不能進入的領域展開平等競爭的契機,還有人認為是利益相關者“化妝逃跑”,廉價接手國資,如何評價這些觀點?

鄧峰:究竟是把國有企業繼續做大做強,還是讓民資進入國有壟斷的、擁有特權的、關系國計民生的關鍵產業?如果說做大國有資本是以放棄市場、私營企業和新興的經濟部門為代價,借國有資本的概念完成國進民退,那可以說是改革的倒退,和改革本身建立社會主義市場經濟的目標是相背離的。

但如果讓民營資本進入國有壟斷領域,我覺得也是不公平的。現在很多地方搞的所謂混合所有制改革其實是讓現有有錢人能夠分享壟斷收益。

比如最近新聞爆出的16億元買下中信國安近千億國企15.8%的股權的案例。我們在現行的國有資產管理法律體系中有一個漏洞,它並不涉及轉讓資本,而是以增資擴股方式讓其他人進入,用2元錢購得5元錢的股份,這是沒辦法防範的。中信國安這種情況很典型,民營資本進入等於攤薄了國有資本的權益和價值,你原來不肯讓國企私有化的原因,是因為它是全體人民的,可是你現在如果要松綁,讓一部分民營資本進入,而這部分民營資本獲得的是通過國家主權的管制獲得的壟斷收益,本質上它和稅收一樣,應以公平的方式分給全民。

我認為,原則上如果國企賺錢很多,就應該少收稅,稅收和國企上繳利潤應該是相互替代的關系。如果不減稅,那麽這些錢如何進行分配,在全國人大作為全民代議機構能夠有效約束政府預算的前提下,是否可以考慮由人大來決定投到什麽地方,比如教育、醫療、公共產品的提供等。然後以購買的方式而不是直接提供的方式,而且不僅從國有企業,也從私營企業那里采購公共服務,才算真正的公平競爭,機會平等。而不是讓民營資本在國有企業里持股,分一杯羹,我覺得這不是什麽公平的方式。

國企改革應該是一個系統改革,想好了再改,而不是變成某些人在現有格局下分一杯羹的結果。我們通過法律賦予了國企的特殊性,比如壟斷地位、特殊租金等,但這種特殊地位的前提條件是它是全民的,應該是國有公產,國企改革應該站在全民和社會公益的角度去進行,任何改革都不能背離了這個前提。

南方周末:聽起來你覺得混合所有制面臨著兩難的境地?

鄧峰:的確是一個兩難處境,關鍵問題是如果把國企看成了一堆財產,怎麽分這堆財產,就非常糟糕。混合所有制是個“制”,是個公私混合的制度,不能把企業只理解為一堆財產。在經營範圍、市場管制的封閉程度上,在公司治理層面、公司行為、績效評估上,都可以討論混合所有,而不是僅僅股份賣或者不賣。

我認為混合所有的實質是公司治理的改革,即股東平等,使公司成為一個建立在代議制基礎之上的利益共同體,這樣才不會出現幾大央企集團董事長、總經理一夜之間對調,或者國資委要求所有央企都應該有個主業,非主業投資比重不能超過10%等等。國資委管的很多是上市公司,這麽做你征求其他股東的意見了嗎?其他股東能同意嗎?雖然你是大股東,但也並不是說你想怎麽做就怎麽做。所以混合所有的前提是良好的公司治理。

最溫和的改革方向,也應該是向全民分紅

南方周末:關於國有企業的分類,現在各省市的國資改革方案分類標準不一,主流的分法是分為公益類、功能類、競爭類三類,對此外界爭議也很大,你怎麽看這種分類標準?

鄧峰:所謂分類監管提了很久了,1994年的國有資產管理局有一個官方版本——分為經營型、資源型和行政型三類,寫入了教科書的。但這三類劃分有很大問題,所謂資源型,其實是采用特許形式交許可費,資源是國家的,私人以向政府買特許的方式來使用資源。行政型的是指行政事業單位里的國有資產。所以這兩類都只適用於財產,而不適用於企業。企業在我國只有一種,就是國家占控股地位的、由國家直接經營的,但在法律上的主體資格是按一般的商事企業所遵循的公司法來註冊的、競爭性的、以營利為目標的企業。

記得好幾年前,有一位國資委人士在一次會上提出按公益性和競爭性來劃分國有企業,講完國資委就否認了這種說法,因為這是違反企業國有資產管理法的。里面規定得很清楚,國有資產有保值增值的責任,這就是說只有競爭性或營利性一類。

今天把國企劃分為公益、功能、競爭三類,也面臨類似問題,它與現行法是沖突的,也不是一個層面的劃分。公益類是從目標上來界定,功能類是什麽呢?競爭類,說的是公的屬性還是私的屬性呢?和競爭相對的是壟斷,那麽我們可以說公益類和功能類是壟斷企業嗎?邏輯上不能自洽。

南方周末:國有企業的分類,有國際慣例或通行理論可循嗎?

鄧峰:國際上國有企業的分類,第一個層次是公共企業,大陸法系把它叫做公法人。這種企業各國都有,它承擔公共產品和服務的提供,和商業企業相比,它是不完整的,表現在它的經營範圍受限制、不以營利為目的、具有壟斷性地位等。

第二個層次是把國企視作競爭性的私人商業企業,不分成公法人和私法人。大多數國家都不允許出現這種情況,但有兩個例外,一是石油公司,二是主權財富基金。

除此之外,在少數國家也有兩類國企,一類是在英聯邦國家,1980年代進行私有化時,很多上市企業中國家持有股權,但不行使投票權,也不參與分紅,稱為“黃金股”,是一種社會化的商業企業;另一類是新加坡、俄羅斯和一些海灣國家的國有企業,這些企業是國有資本出資建立的,由職業經理人管理,也從事營利性活動,可每一年它的利潤都要分給全民。

我們國家接近最後一類的新加坡模式,這種模式就是國有資本以私人企業的方式組織起來,進入競爭性領域,與其他公司一樣從事營利性活動。但我國的國企又有一部分的合法性是建立在提供公共產品的基礎上的,我們叫“關系國民經濟命脈和國家安全的重要行業和關鍵領域”。按說它提供的是公共產品,可它仍註冊為普通商業公司,或已經完全進入市場競爭了,但它的利潤是上繳給國家財政,而不是分配給全民。換句話說,它所獲得的收益並未被視為一種稅收的替代。

南方周末:如果按照這個框架,中國的國有企業改革方向應該是哪一種國有企業?

鄧峰:按激進程度的不同,比較強調國際化的學者大致可以分為三種觀點,第一種,大部分學者希望向新加坡和俄羅斯學習,即國企保持目前的盈利性水平的情況下,向全民分紅,這是一種最溫和的觀點,但我認為這並沒有解決國企的治理問題;稍微激進點的觀點是我比較贊成的,即英國模式,把國企變成社會化的商業企業,實行債權化管理,政府放棄對國有股權利的行使,企業徹底按市場原則來運營,政府在里面沒有私利;更激進的一種觀點,是主張徹底的休克療法和私有化。

還有一種觀點是恢複公法人制度,使國企變成行使公共職能的特殊企業,幾年前世界銀行和國務院發展研究中心合作出版的《中國2030》里提過這一方案,這也是一部分國內學者的主張。

混合 之辯 所有 制是 是個 不是 賣不 不賣 股份 北京 大學 法律 經濟學 經濟 研究 中心 主任 鄧峰
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