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生產許可證之爭：部門審批標準朝令夕改，企業死乞白賴求管理

某企業生產了一款檢測產品，按規定向政府有關部門申請生產許可證。有關部門受理了申請，但一年後卻改口稱不需要申請生產許可證。這家企業向上一級政府部門反映，得到的回複仍是不需要申請。於是，這家企業將有關政府部門告上法庭，以尋求法律幫助。

按常理，不需要申請許可證，既可以節省時間，又省了評審費，企業當然求之不得。然而，這家企業為什麽要主動申請許可審查，非要死乞白賴地讓行政部門對自己進行許可管理呢?

這個看上去有些“蹊蹺”事，真實發生了。

長期以來汽車排放檢測市場十分混亂，檢測數據造假嚴重。圖為北京一家機動車檢測場。攝影/章軻

12月6日，北京市海澱區人民法院公開開庭審理了駕道(山東)檢測技術有限公司(下稱駕道公司)訴山東省質監局和國家質檢總局行政不作為案。中國政法大學環境法教授、北京環助律師事務所律師王燦發擔任原告訴訟代理人。

7日早，王燦發告訴本報記者，6日的“審理很簡單，雙方證據質證時相互有點爭論，沒讓專門辯論就休庭了。”

2015年上半年，駕道公司作為汽車排氣檢測設備的技術研發和生產企業，向山東省質量技術監督局遞交了3種汽車排放氣體測試儀、2種透射式煙度計的計量器具型式批準申請書。同年6月29日，山東省質量技術監督局正式受理駕道公司提交的計量器具型式批準申請，並出具《計量型式批準受理通知書》。

但到了2016年5月19日，山東省質量技術監督局針對駕道公司的申請，又作出《關於終止辦理計量器具型式批準的通知》，理由是駕道公司申請的計量器具型式批準許可不在國家《依法管理的計量器具目錄(型式批準部分)》(下稱《目錄》)範圍內，因此不需要許可。

2016年7月6日，駕道公司向國家質檢總局申請行政複議。2016年8月24日，國家質檢總局作出了維持山東省質量技術監督局的決定。駕道公司對該行政複議結果不服，於是，向北京市海澱區人民法院提起行政訴訟。

王燦發介紹，《中華人民共和國計量法》第十二條規定，“制造、修理計量器具的企業、事業單位，必須具備與所制造、修理的計量器具相適應的設施、人員的檢定儀器設備，經縣級以上人民政府計量行政部門考核合格，取得《制造計量器具許可證》或者《修理計量器具許可證》。”他表示，依據該條，駕道公司需取得相關行政部門考核後所頒發的許可證。

此外，《計量法》第九條第一款規定：“縣級以上人民政府計量行政部門對社會公用計量標準器具，部門和企業、事業單位使用的最高計量標準器具，以及用於貿易結算、安全防護、醫療衛生、環境監測方面的列入強制檢定目錄的工作計量器具，實行強制檢定。未按照規定申請檢定或者檢定不合格的，不得使用。實行強制檢定的工作計量器具的目錄和管理辦法，由國務院制定。”

王燦發說，駕道公司申請的3種汽車排放氣體測試儀、2種透射式煙度計，均屬於“環境監測方面”的計量器具，依法應予強制檢定。而駕道公司申請檢定的汽車排放檢測裝置也列入了環境保護部公告2012年第39號《2012環境保護部公布的環境保護技術目錄》第173號“簡易瞬態工況(質量法)排放檢測系統”，這充分說明環保部也認為該類檢測裝置屬於“環境監測”方面的計量器具。

按照有關規定，企業拿不到生產許可證，就屬非法生產，就可能面臨被處罰和巨額投資損失的風險。

那麽，上述《依法管理的計量器具目錄(型式批準部分)》又有哪些規定呢?王燦發介紹，駕道公司申請的項目屬於計量器具目錄的69、70項條目，即“69.汽車排放氣體測試儀：汽車排放氣體測試儀;70、煙度計：濾紙式煙度計、透射式煙度計;”屬於國家依法管理的計量器具目錄範圍內。實際上，此前已經有3家企業(包括駕道公司)的產品取得了相應的制造計量器具許可證。

王燦發告訴記者，就在山東省質量技術監督局受理批準申請後，駕道公司於2015年11月6日向山東省計量科學研究院支付了計量器具型式批準費用，該院於當月派發了任務單並啟動了型評工作。截至2016年1月25日，山東省計量科學研究院已完成五種測量系統的性能試驗、顛簸試驗、系統重複性試驗等型評。

“依據法律規定，對駕道公司申請的計量器具新產品進行型式批準，就是山東省質量技術監督局的法定職責。”王燦發說。

法庭上，駕道公司請求法院依法判令山東省質量技術監督局作出的《關於終止辦理計量器具型式批準的通知》違法並予以撤銷;依法判令撤銷國家質檢總局作出的《行政複議決定書》;判令山東省質量技術監督局依法恢複原告申請的計量器具型式批準許可程序。

本報記者拿到的山東省質量技術監督局行政答辯狀稱，“原告(駕道公司)申請的計量器具型式批準項目不需辦理計量器具型式批準，答辯人(山東省質量技術監督局)作出的《終止通知》，事實清楚，證據確鑿”。

該行政答辯狀稱，“根據《目錄》的規定，列入《目錄》的項目要辦理計量器具許可證、型式批準和進口計量器具檢定，未列入目錄的計量器具，不再辦理計量器具許可證、型式批準和進口計量器具檢定”“原告向答辯人申請的項目，……，《目錄》中沒有該5種測量設備系統，並且該5種測量設備系統的產品結構、功能和技術參數與《目錄》中的排放氣體測試儀和透射式煙度計等計量器具存在差異，因此，該5種測量設備系統不屬於《目錄》內的產品，不需取得行政許可”。

國家質檢總局的答辯狀也稱，“答辯人依法履行行政複議的法定職責，複議程序合法”“原告提請的5種測量設備系統依法不需要取得行政許可，山東省質監局對此作出終止辦理決定符合相關規定。”

但對於上述說法，王燦發回應說，對同類機動車排放檢驗檢測設備的檢定，此前已有先例。駕道公司並不是第一次申請汽車排氣檢測設備型式批準許可。在2015年6月25日，山東省質監局曾經應駕道公司的申請，對駕道汽油車簡易工況法排氣汙染物測量設備系統等5類進行型式批準許可，並頒發了《中華人民共和國制造計量器具許可證》。

“這些都是按照測量設備系統申請型式批準的，同樣在《目錄》中沒有相對應的名稱，為什麽那時就必須型式批準，在立法沒有做任何改變的情況下，晚一個月申請，為什麽就不需要型式批準許可了呢?這種前後不一致的行政行為，特別讓人不可理解，違反了一致性原則。而同樣的汽車排氣汙染物測量設備系統行政許可證書頒發給了其他申請人，也違反了公平原則。”王燦發說。

駕道公司有關負責人在接受本報記者采訪時表示，“雖然我們申請的5種汽車排放檢測設備所采用的技術在同行業中處於領先水平，但由於未得到政府部門的型式批準許可，一直就沒有生產。因為一旦生產或銷售，隨時都可能面臨行政處罰。”“因為連法律明確規定環境監測這種出具公用數據的設備必須進行計量器具型式批準的事項，山東省質監局都可以用一紙公文終止許可。如果明天出個文件說又需要型式批準了，你沒有許可證，受罰的當然還是企業。”

這位企業負責人對記者說，“如果以一臺套設備利潤20萬元計算，一年生產和銷售20臺套，損失也在400萬元左右。問題的關鍵還不在這里，關鍵是原告企業創新研發汽車排放檢測新技術、新設備的積極性受到了嚴重挫傷，不敢再貿然投入研發。”

長期以來汽車排放檢測市場十分混亂，檢測數據造假嚴重。攝影/章軻

王燦發對記者表示，長期以來汽車排放檢測市場十分混亂，檢測數據造假嚴重，一把改錐就可使高排放的汽車檢測達標。之所以出現這種現象，原因就在於，許多汽車尾氣檢測站的檢測儀器、設備是不合格產品，無法對汽車排放情況進行準確檢測，最後只能是，只要交錢，就檢測合格。既損害了車主利益，又損毀了國家政府形象，造成了機動車汙染長期失控，嚴重汙染了大氣，對社會危害極大。

有專家分析，這一案件也反映了“部門之爭”的問題。由原國家環境保護總局和國家質檢總局此前聯合發布的國家標準《點燃式發動機汽車排氣汙染物排放限值及測量方法(雙怠速法及簡易工況法)》(GB18285—2005)，對汽油車規定了“雙怠速法、簡易穩態工況法、簡易瞬態工況法、瞬態工況法”等四種檢測方法。

但國家質檢總局在4個多月之後發布的《目錄》所列的汽車檢測設備沒有一個能對應上這四種檢測方法。原國家環境保護總局主持制定的標準竟然不為國家質檢總局制定相關規範性文件所考慮，這里面反映了部門主導權之爭。

其結果是企業無所適從，不符合任何一方的要求都無法正常生產經營。王燦發說，從標準的效力高低來看，由原國家環境保護總局和國家質檢總局聯合發布的國家標準應當高於國家質檢總局發布的規範性文件。山東省質量技術監督局在進行有關的管理時，應當全面理解國家的法律、法規和標準，而不應明知不合法、不合理，還要執行一個越權制定的規範性文件。