📖 ZKIZ Archives

減去征地拆遷，地方政府年均賺6千億“土地利潤”

從1999年至2015年，這十七年是中國歷史上土地資產化最為迅猛的年代，全國土地出讓收入總額約27.29萬億元，年均1.6萬億元。

不過，這些錢也不全是地方政府的收入，現行土地出讓收入為“毛收入”，包含征地拆遷補償支出、土地出讓前期開發支出、補助被征地農民支出等，這類支出為政府在征收、儲備、整理土地等環節先期墊付的成本。

如果減去這些成本，能否算一算地方政府能夠到手的“土地利潤”到底有多少?

筆者查閱大量資料後統計出，自2003年的1799.1 億元到2014年的 8988億元， 這12年間地方政府獲得的土地出讓純收益約為70433億元，年均5869億元。

而從2003年到2014年，這期間的土地出讓總收入約為23.55萬億元，總體來看，這12年間土地出讓純收益占到總收入的29.9%。

官方說法與民間研究

雖然有不少學者和業界人士對土地財政詬病已久，但民間有關土地出讓純收入問題的研究卻很少見。其中一個主要原因是官方較少公布這些數據，只能從各類材料中抽絲拔繭方能窺見一斑。

對於土地純收益的比重問題，官方有過說法也曾提供過數據。

2012年11月28日 《人民日報》上，曾刊登了時任財政部副部長王保安的署名文章《開創財政理論發展新局面》，文章中稱：土地出讓純收益占出讓收入還不到1/3，不到地方可用財力的一成。簡單地提“土地財政”，既不客觀，也不科學，還容易誤導決策。

2016年8月，王保安因嚴重違紀被開除黨籍和公職。

財政部在《2014年全國土地出讓收支情況》曾推算，此類成本性開支大約占土地出讓收入的八成左右。如2014年，扣除成本性支出後，當年形成的土地出讓收益為8987.93億元，同比增長13.3%，占全國土地出讓收入20.9%。

據此計算，2014年我國地方財政收入為75860億元，土地出讓純收益占地方財政收入的比例約為11.8%。

《中國國土資源年鑒》中曾提供過2003年至2008年間地方政府的土地純收益，但在2009年後這一數據便不再涉及。

這一做法也造成了近年來官方數據的缺失，客觀上對土地財政問題的研究制造了障礙。

不過，也有民間學者進行過對相關官方數據進行過簡單測算。

北京工商大學經濟學院副院長徐振宇2013年曾在一篇文章中提及一組數據，得出了2008至2012年五年間，地方政府土地出讓純收入約4.1萬億元的結論。

據其測算，土地出讓純收入占地方財政收入比重，除了2012年為9.49%外，其他年份超過了兩位數，最高的2010年超過了38%。

就其數據來源問題，徐振宇在接受《第一財經日報》采訪時曾表示，其數據來源於歷年財政預算執行報告、國土資源部官方網站及《中國統計摘要(2012)》。

不過，上述幾個來源並沒有“土地出讓純收入”這個數據，他是根據相關計算得出的，即用土地出讓總收入減去土地出讓收入支出總數。

賣地不僅是為了賺土地錢

徐振宇認為，如果僅僅衡量土地出讓總收入，政府的確獲得了巨額收益。但由於沒有考慮與土地有關的種種支出(尤其是征地和拆遷補償支出)，從而嚴重高估了政府從土地出讓中獲得的真實收入並誇大了“土地財政”對地方政府的意義。只有在剔除了土地交易的全部成本之後，土地的凈收益才是地方政府可支配的部分。

一旦考慮了成本性支出後，國家土地出讓純收入占全國財政收入和地方財政收入的比重，必然出現重大縮水。即便是在比例最高的2010年，土地出讓純收入占全國財政收入和地方財政收入的比重也分別只有18.91%和38.69%，2011年則迅速下降到6.92%和13.67%(甚至低於2008年的水平)，2012年則進一步降低到4.95%和9.49%。

他認為，之所以會出現土地出讓純收入的不斷下降，除了地方政府為防止資金過多上繳給上級政府而開始有意識地“打埋伏”的考慮之外，另一個非常重要的因素是《國有土地上房屋征收與補償條例》的貫徹實施，以及農村居民維權意識的不斷增長，“釘子戶”的極端反抗和種種群體性事件，地方政府被迫提高了征地和拆遷補償標準，導致政府從國有土地出讓中的純收入(扣除了土地補償性支出後的收入)近年來出現迅速降低。

雖然政府土地出讓純收入近年來進一步降低，但地方政府仍然熱衷於土地收儲。在土地財政的運作模式下，通過土地出讓直接賺錢是一個因素，另外借此搭建投融資平臺也是地方政府重點所在。

地方通過國土部門收儲大量土地，做大土地出讓市場，可以借此做大城市投融資平臺(可抵押的土地增多)，增加對城市基礎設施建設的投資，此外，商業用地出讓增多，房地產市場規模也會隨之變大，附帶而來的稅收也會增加。

《2015年中國國土資源公報》顯示，截至2015年底，全國84個重點城市處於抵押狀態的土地面積為49.08萬公頃，抵押貸款總額11.33萬億元，同比分別增長8.8%和19.1%。

土地財政雜談之三 減去征地拆遷，地方年賺6千億“土地利潤”

從1999年至2015年，這十七年是中國歷史上土地資產化最為迅猛的年代，全國土地出讓收入總額約27.29萬億元，年均1.6萬億元。

不過，這些錢也不全是地方政府的收入，現行土地出讓收入為“毛收入”，包含征地拆遷補償支出、土地出讓前期開發支出、補助被征地農民支出等，這類支出為政府在征收、儲備、整理土地等環節先期墊付的成本。

如果減去這些成本，能否算一算地方政府能夠到手的“土地利潤”到底有多少?

筆者查閱大量資料後統計出，自2003年的1799.1 億元到2014年的 8988億元， 這12年間地方政府獲得的土地出讓純收益約為70433億元，年均5869億元。

而從2003年到2014年，這期間的土地出讓總收入約為23.55萬億元，總體來看，這12年間土地出讓純收益占到總收入的29.9%。

官方說法與民間研究

雖然有不少學者和業界人士對土地財政詬病已久，但民間有關土地出讓純收入問題的研究卻很少見。其中一個主要原因是官方較少公布這些數據，只能從各類材料中抽絲拔繭方能窺見一斑。

對於土地純收益的比重問題，官方有過說法也曾提供過數據。

2012年11月28日 《人民日報》上，曾刊登了時任財政部副部長王保安的署名文章《開創財政理論發展新局面》，文章中稱：土地出讓純收益占出讓收入還不到1/3，不到地方可用財力的一成。簡單地提“土地財政”，既不客觀，也不科學，還容易誤導決策。

2016年8月，王保安因嚴重違紀被開除黨籍和公職。

財政部在《2014年全國土地出讓收支情況》曾推算，此類成本性開支大約占土地出讓收入的八成左右。如2014年，扣除成本性支出後，當年形成的土地出讓收益為8987.93億元，同比增長13.3%，占全國土地出讓收入20.9%。

據此計算，2014年我國地方財政收入為75860億元，土地出讓純收益占地方財政收入的比例約為11.8%。

《中國國土資源年鑒》中曾提供過2003年至2008年間地方政府的土地純收益，但在2009年後這一數據便不再涉及。

這一做法也造成了近年來官方數據的缺失，客觀上對土地財政問題的研究制造了障礙。

不過，也有民間學者進行過對相關官方數據進行過簡單測算。

北京工商大學經濟學院副院長徐振宇2013年曾在一篇文章中提及一組數據，得出了2008至2012年五年間，地方政府土地出讓純收入約4.1萬億元的結論。

據其測算，土地出讓純收入占地方財政收入比重，除了2012年為9.49%外，其他年份超過了兩位數，最高的2010年超過了38%。

就其數據來源問題，徐振宇在接受《第一財經日報》采訪時曾表示，其數據來源於歷年財政預算執行報告、國土資源部官方網站及《中國統計摘要(2012)》。

不過，上述幾個來源並沒有“土地出讓純收入”這個數據，他是根據相關計算得出的，即用土地出讓總收入減去土地出讓收入支出總數。

賣地不僅是為了賺土地錢

徐振宇認為，如果僅僅衡量土地出讓總收入，政府的確獲得了巨額收益。但由於沒有考慮與土地有關的種種支出(尤其是征地和拆遷補償支出)，從而嚴重高估了政府從土地出讓中獲得的真實收入並誇大了“土地財政”對地方政府的意義。只有在剔除了土地交易的全部成本之後，土地的凈收益才是地方政府可支配的部分。

一旦考慮了成本性支出後，國家土地出讓純收入占全國財政收入和地方財政收入的比重，必然出現重大縮水。即便是在比例最高的2010年，土地出讓純收入占全國財政收入和地方財政收入的比重也分別只有18.91%和38.69%，2011年則迅速下降到6.92%和13.67%(甚至低於2008年的水平)，2012年則進一步降低到4.95%和9.49%。

他認為，之所以會出現土地出讓純收入的不斷下降，除了地方政府為防止資金過多上繳給上級政府而開始有意識地“打埋伏”的考慮之外，另一個非常重要的因素是《國有土地上房屋征收與補償條例》的貫徹實施，以及農村居民維權意識的不斷增長，“釘子戶”的極端反抗和種種群體性事件，地方政府被迫提高了征地和拆遷補償標準，導致政府從國有土地出讓中的純收入(扣除了土地補償性支出後的收入)近年來出現迅速降低。

雖然政府土地出讓純收入近年來進一步降低，但地方政府仍然熱衷於土地收儲。在土地財政的運作模式下，通過土地出讓直接賺錢是一個因素，另外借此搭建投融資平臺也是地方政府重點所在。

地方通過國土部門收儲大量土地，做大土地出讓市場，可以借此做大城市投融資平臺(可抵押的土地增多)，增加對城市基礎設施建設的投資，此外，商業用地出讓增多，房地產市場規模也會隨之變大，附帶而來的稅收也會增加。

《2015年中國國土資源公報》顯示，截至2015年底，全國84個重點城市處於抵押狀態的土地面積為49.08萬公頃，抵押貸款總額11.33萬億元，同比分別增長8.8%和19.1%。

供給側改革之兗礦經歷：力推瘦身行動減去集團一半機構

隨著煤炭十年黃金期的結束，煤炭企業過去長期發展中積累的深層次矛盾逐步顯現。兗礦集團作為傳統國有企業和能源資源型企業，通過化解過剩產能、轉型升級以及體制改革，走出了一條煤企供給側改革的新路子。

兗礦集團董事長李希勇接受第一財經記者采訪時表示，深化改革是破解發展難題的“牛鼻子”，兗礦努力在國有經濟結構調整、改革創新、煤炭企業轉型升級中發揮帶頭作用。走清潔高效之路是煤炭企業轉型升級的大方向，兗礦集團的目標是“打造國內一流的高效清潔能源綜合供應商”。

去年，全國95%以上的煤炭企業陷入虧損。兗礦集團通過調整生產結構逆勢保持穩健發展，實現煤炭產量1.08億噸、營業收入1020億元、利潤總額達20.66億元。

強力推進去產能

李希勇對第一財經記者表示，能源化工產品市場波動起伏，企業生產經營、安全環保壓力巨大，改革創新、轉型升級迫在眉睫，降本止虧、提質增效任務艱巨。兗礦以供給側改革為機遇，通過改革創新、轉型升級、提質增效，促進了企業逆勢趕超發展。

在煤炭行業產能過剩、煤炭企業虧損嚴重的嚴峻形勢下，國家出臺一系列化解煤炭過剩產能的政策措施。兗礦集團專門成立集團公司減量化生產領導小組，建立工作協調推進機制，加強綜合協調，制訂實施細則，全面推進煤礦減量化生產管理工作。強化目標責任制，實施煤炭生產全過程監督檢查，確保去產能落到實處。

根據《關於進一步規範和完善煤炭生產經營秩序的通知》，兗礦集團制訂276天工作日生產組織總體方案，重新核定省內9對礦井生產能力。按照“杜絕超能力生產，實行減量化生產，法定節假日和周日不安排生產”的目標，編制減量生產實施方案。山東省內9對生產礦井，壓減生產能力650萬噸/年。

李希勇強調，關停退出衰老礦井是化解落後產能，同時面臨著員工安置等壓力。兗礦關停了資源枯竭、產能落後、扭虧無望的文玉煤礦、北宿煤礦和電解鋁廠。關停北宿煤礦獲得國家獎補資金1.49億元，電鋁產業板塊整體減虧1.09億元。組建成立兗煤礦業服務公司和藍天清潔能源公司，為北宿煤礦關閉停產和轉型發展提供了良好基礎和平臺。

作為兗州煤業直屬礦井，北宿煤礦於1976年12月建成投產，原煤核定生產能力100萬噸/年，已累計生產原煤2806萬噸，9月29日煤礦正式停產。兗煤礦業服務有限公司、兗煤藍天清潔能源有限公司成為北宿煤礦新的名片。目前職工的分流安置工作已經基本完成。除了分流150人到集團公司其他單位、500余名符合年齡的職工內退之外，其他713人全部並入兩個新成立的公司。

李希勇告訴第一財經記者，去產能的同時要保障電煤供應。電煤供應始終是兗礦煤炭運銷工作的重中之重，在資源有限的條件下，主動降低電煤價格10元/噸，大幅壓縮市場發運量，優先保障直供電廠供應，確保電煤合同供應量按月足額兌現。

清潔高效轉型之路

作為傳統煤炭開采企業，兗礦集團自2002年開始便積極探索煤炭清潔利用和深度轉化的途徑。兗礦引進2名國家“千人計劃”人才，開展高效清潔型煤、超潔凈煤和精細化工產品研發，實施“藍天工程”，搶占煤炭清潔高效利用制高點。

李希勇強調，“藍天工程”作為兗礦的一號工程推進實施，推動高碳能源低碳化、有煙煤炭無煙化、高硫煤炭低硫化、黑色煤炭綠色化、 運營服務一體化，打造國內一流的高效清潔能源綜合供應商。

兗礦清潔型煤燃燒汙染物排放指標達到0.4%以下含硫量的優質煤種排放標準，氮氧化物最低排放濃度達到100mg/Nm3左右，符合國家汙染物排放指標要求。改性型煤生產車間具備3.5萬噸/年型煤生產能力，中試生產線於7月31日首次設備聯合試運轉成功，進入正式生產階段，今年采暖季可為鄒城用戶提供潔凈型煤8500噸。

據介紹，兗礦集團在高效複合添加劑技術、改性型煤技術、燃煤鍋爐超低排放技術都取得了突破。根據民用爐具、工業鏈條排爐、循環流化床鍋爐等燃煤鍋爐不同燃燒特性，成功研制出高效複合添加劑，對燃煤進行提質改性，為二氧化硫、氮氧化合物、煙塵、汞等燃煤多汙染物協同脫除奠定了基礎。以煙煤資源為原料，采用幹壓成型工藝，加工生產高效改性清潔型煤。與散煤相比，煙塵排放濃度降低95%，煤爐匹配實現高效燃燒，燃盡程度大於95%，熱效率大於85%，節能15%-30%。

針對工業鏈條排爐，形成型煤脫硫脫硝除塵技術路線，不需昂貴複雜的尾部煙氣脫硫脫硝設施，不需對鍋爐進行太大改造，就能實現燃煤汙染物有效控制。與傳統的鏈條鍋爐相比，氮氧化合物排放濃度可降低30%。針對循環流化床燃煤鍋爐，采用複合添加劑技術、低氮燃燒技術，實現超低排放目標。根據工業實驗結果，煙氣二氧化硫時均值可控制在35mg/m³，脫硫效率95%-97%。

一位兗礦集團“千人計劃”引進專家對第一財經表示，兗礦高效清潔型煤與無煙煤、蘭炭相比，具有顯著優勢，燃燒效果好，燃燒效率高，灰渣含碳量低於1%，具有易點火、上火快、火力強、封爐時間長、火力易於控制等特點。

他還介紹，兗礦與中科院合作研發的解耦爐具，是民用爐具產業的一次革命。通過煤爐匹配，減排氮氧化物35%-50%，二氧化硫實際排放水平低於含硫量0.3%的優質無煙煤。同時避免了蘭炭加工過程中的一次汙染，真正實現源頭治理、清潔生產、綠色消費。

煤炭產業發展應適應新能源和可再生能源發展對傳統煤炭生產企業的影響，煤制油、煤制化工原料是煤炭清潔高效利用的重要方向。李希勇表示， 煤制油項目被兗礦定為重中之重，未來煤制油項目將是兗礦的主導產業。今年兗礦將繼續優化煤制油項目生產工藝流程，確保全年生產油品100萬噸。

去年9月，兗礦集團旗下陜西未來能源化工有限公司對外表示，中國首套百萬噸級具有自主知識產權的未來能源煤間接液化制油項目產出達到歐V標準的優質油品，在煤炭清潔高效利用上走在全國前列，對於保障國家能源安全、實現國家能源多元化發展具有重要意義。

體制改革”瘦身健體“

李希勇對第一財經記者表示，深化改革是破解發展難題的“牛鼻子”。今年年初，兗礦集團成為山東省委首批實體企業改建國有資本投資公司試點單位。兗礦進行了一系列體制改革，致力於打造治理規範高效的現代企業制度。

兗礦以精幹高效為目標，開展“瘦身行動”。經過兩輪機關機構改革，總部機關機構由48個減少至10個;管理人員由867人減少至100人。集團整體機構數量減少50%，管理技術人員減少25%，中層管理人員減少150人。開展人力資源“五項整頓”，累計減少各類用工2.1萬人,向資源開發基地轉移人員7100人，年節約人工成本18億元。

此外，兗礦集團頂著巨大壓力清理中間供應商6500多家，節約采購成本15億元。實施礦區生活物資統一配送、公務出行委托管理和通勤車輛社會化運營，年節約費用1.4億元。

為激發企業活力，放權搞活，兗礦推行“五自管理”。全面推行競聘經營，創新實施以自主組閣、自主經營、自主用工、自負盈虧、自我發展為特色的管理模式。26家競聘經營單位減虧增盈6.5億元。選擇6家單位作為混合所有制改革試點。完成金通公司混合所有制改革，利潤同比實現翻番。

李希勇強調，人事和薪酬分配改革是激發企業潛能的核心之一。契約化聘任經理層高級管理人員，總經理以下管理人員全部取消行政級別，實行全員競聘、崗位管理、易崗易薪。建立管理、技術人才“雙通道”晉升機制，暢通人才成長渠道。建立與內部市場化相銜接的薪酬分配機制，打破“大鍋飯”，推行崗位貨幣化，實現崗位增值、員工增收、企業增效。

作為山東省國有資本投資公司試點單位，兗礦探索“管資本”的新路徑以發揮資本乘數效應。整合資本運營平臺，成立金谷裕豐和端信投資公司，利用上海、深圳自貿區的優惠政策，推動金融投資產業高效發展。完成中期期貨增資擴股，參股齊魯銀行和中泰證券，認購浙商銀行首次發行股份4億股。參與發起多支相互保險、合夥基金。增資上海融資租賃公司50億元，開展設備售後回租業務。收購久泰能源公司52%的股權，實現低成本快速擴張。新風光公司在新三板掛牌上市。4家單位股改上市加快推進。集團金融資產規模達到200億元，實現資本運營收益20多億元。

李希勇對第一財經記者表示，下一步還將以上海資本運營中心為依托，在全球範圍內引進高端資本運營團隊，推動企業開放式重組整合，盡快完成5家單位股改上市和6家單位混改試點。