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評鑑露破綻!年年舉債討好選民 公務員薪水卻遲發 一個五星級縣長 把苗栗搞到快破產

2015-05-11  TWM
 
 

 

苗栗縣前縣長劉政鴻任內花大錢辦活動做建設,連四年獲選雜誌評鑑的五星級縣長,卻留下六四八億元債務,讓繼任縣長徐耀昌差點發不出員工薪水。一個五星級縣長卻讓財政瀕臨破產,顯示媒體監督縣市長的政績評鑑大有改進空間。

撰文‧陳柏樺

面對前任縣長劉政鴻留下的債務坑洞,同黨籍新任縣長徐耀昌不只急著向中央調度,更將在五月開始刪減警察、消防人員超勤津貼,「砍兩千元沒關係,只要發出薪水就好。」基層消防人員面對電視訪問回應很無奈,因為本應在每月五日發放的縣府員工薪資,遲至十三日才發出。

「苗栗縣政府目前最大的問題就是沒錢。」苗栗縣政府行政處副處長古雪雲說得直白,「去年廠商應付款還有三十幾億元,如果再不付款,廠商可能會倒閉、周轉不靈,現在急著處理這一部分,才會請財政部協助。」二○○五年底,前縣長傅學鵬交接給劉政鴻時,苗栗縣政府負債約二○二億元(含公共債務、自償性債務及潛藏性債務);劉上任後舉債大幅增加,苗栗縣負債每年以平均一成以上的幅度增長,至劉政鴻一四年卸任時,國庫署雖尚未公布,但可推估苗栗縣負債六四八億元,包括長期債務二三五億元、短期債務一六六億元,加上隱藏性債務、積欠包商的應付未付款項,兩屆任期內債務增加兩倍。

大行舉債

錢卻拿去放煙火、蓋蚊子館「公教人員薪水是已編列的項目,怎麼可能發不出薪水呢?」曾參選苗栗縣長的政治大學公共行政系教授江明修直言離譜,「是編列預算的問題,監察院苗栗縣審計室報告都指出了這些問題。」審計部苗栗縣審計室公布的《一○一年度苗栗縣總決算審核報告》中,指陳苗栗縣政府從○八年至一二年的年度總決算都是支出遠大於收入,未達預算目標,導致債務攀升,尤以一二年度最為嚴重;按預算本應結餘兩億元,最終卻虧損近五十六億元,等於赤字五十八億元。報告書明白指出,「苗栗縣政府未能積極達成餘絀目標,持續短絀,須舉債因應,致公共債務金額持續上升,並超逾法定債限比率甚多,亟待檢討改善。」換言之,苗栗舉債數字不斷堆高的原因,在於劉政鴻任內花錢無節度,大方舉債,終至調度困難,無法收拾。

而借來的錢,到底花到哪裡去了?先來看看,劉政鴻辦的活動。

一一年台灣燈會斥資逾五億元,隔年國慶煙火連續施放二十二場次,耗資一.八億元;○八年邀世界三大男高音卡列拉斯演出,次年多明哥、鋼琴玩家邁可森駕到;每年「苗栗國際藝術季」的演出嘉賓,一直維持著國際級規格,去年邀請莎拉布萊曼開唱,幾年下來約花費二.二億元。

如果借錢做建設,之後有利地方投資與收入,或許還說得過去,但這些活動都是「煙火式」。

至於建設方面,劉政鴻多年前宣布興建「馬英九奮鬥館」,被質疑拍馬屁而暫緩;隔年花了四千萬元興建「馬家庄遊客服務中心」,連同聯外道路工程約二.六億元,如今淪為蚊子館,委外經營仍無力回天;與客家文化園區功能性重疊的客家大院,耗資八千萬元;坐落在苗栗高鐵特定區的客家圓樓,趕在劉政鴻卸任前一個月落成啟用,造價一.二億元。

根據以上種種現象顯示,苗栗縣政府並沒有做好地方建設的效益評估。

「縣政府花錢的方法很離譜!」一四年被民進黨徵召參選苗栗縣長的立委吳宜臻批評,「建設客家園區、後龍高鐵站特定區,苗栗縣政府都向中央要了很多錢,大概五億元,但縣政府哪有錢去支付水電費和維護費用?」

債留子孫

雜誌評鑑卻連四年拿五星

「未來就是把錢花在刀口上,務實面對財務問題。」古雪雲說,今年若以二三九億元的預算去執行,支出還是會超過收入,目前縣府先從業務費、補助費(對地方社團獎補助)省下七億元,非緊急措施先暫停,可省下十七億元,「先撙節,將來短差就不會擴大。」然而百億元的債坑,填平談何容易?

「新聞報導苗栗縣負債,每個人負擔多少,聽了真的很刺耳,我們自己家庭都沒有欠錢,為什麼政府讓我們的小孩子背債?」世代在後龍務農的洪箱,無奈地訴說心聲,她是灣寶社區發展協會的總幹事,受訪當天她看著小孫子說:「這孩子出生就負債,有道理嗎?那些債務是劉政鴻該還的,怎麼要我們還?」然而,洪箱的感受是苗栗人的普遍想法嗎?吳宜臻不認為,「我覺得苗栗人其實不太清楚,只覺得劉政鴻很慷慨,敢花錢、推大建設,對樁腳、地方有求必應;大埔事件後,也不是全部的人都反對他,就可以想像他如何籠絡樁腳與支持者,讓大家對他很寬容,覺得財政問題沒那麼嚴重。」的確,若從劉政鴻任內媒體評鑑的結果來看,縣民對他的評價確實不惡。劉政鴻自○九到一二年,連續四年獲選《遠見》雜誌五星級縣長、兩度高居《天下》雜誌縣市長評鑑排第三;但○九年舉債較前一年成長二三%,為任內成長率最高的一年。

這樣的評鑑結果顯示,民眾可能對百億元債務堆砌出來的政績相當滿意;但正也反映出地方政府若看民調辦事,恐怕後患無窮。

評鑑失真

把民眾滿意度當成唯一指標儘管《遠見》縣市長施政滿意度調查不只是縣市民對縣市首長的滿意度,還反映出八大施政項目的滿意度;《天下》縣市長施政滿意度調查,也同樣涵蓋五力施政面向滿意度(五力為經濟力、環境力、施政力、文教力、社福力),但評鑑方式都以民意調查為主;其中,《遠見》百分之百來自民意調查,《天下》則民意占八○%,二○%來自專家評比。

用民調排名,欠缺客觀指標,很容易讓施政方向流於討好選民。進一步說,民調結果頂多只能說是「市民滿意度調查」;但媒體卻用滿意度調查來區分星級縣市長或排名,演變為滿意度成了地方首長施政成績好壞的唯一指標。

對此現象,《遠見》表示,「沒有要引導施政,調查結果只是反映縣市民對首長施政滿意度的看法。」詢問《天下》則未獲回應。

其實,苗栗的財政問題,早就可以透過更健全的地方政府評鑑來反映、預警。「財政破產是地方治理失靈的徵兆。」江明修說,「全世界重要的政府評比不脫兩個項目──主觀指標和客觀指標,政府可信的統計資料就是很好的客觀指標,國庫署、監察院縣市審計室、主計總處報告,可作為客觀評比。尤其監察院苗栗縣審計室的報告,明確指出苗栗縣政府浪費的情況。」主觀指標方面,江明修建議採社會科學研究常用的德菲法(delphi),類似焦點團體,但不把專家學者找到同一個地方,而是發放問卷給專家勾選,把回收問卷的平均數、中數找出來,再次發放給專家勾選,反覆進行;讓專家即使相隔遙遠、未曾面對面討論,也可以參酌其他專家的意見,達到匯聚專家意見的效果。

採用德菲法收集意見的優點,在於透過多位專家獨立、反覆的主觀判斷來達成結論。專家之間未互相討論,可避免意見在討論過程中趨同,因此可獲得相對客觀的意見。

台灣指標調查研究公司總經理戴立安不諱言指出,縣市首長的評鑑有其困難之處,就算納入「硬指標」,其實也有指標選擇的問題,譬如醫療,住在台北市的民眾滿意度很高,但問題是台大、榮總這些大醫院就設在這裡,其實不是縣市首長做了什麼。「硬指標就是比先天條件,直轄市的狀況當然比較好。」

解決之道

以「進步程度」刺激前進

也因此,戴立安指出,各縣市先天條件不同,放在一起評比、排序,如同把烏龜、兔子、馬等不同動物,放在同一個競技場,並不妥當。

現在,地方父母官都很重視自己的政績,為了爭排名績效而努力。去年底走馬上任的六都首長,捱過蜜月期後,卻開始擔憂隨時會公布的年度縣市長施政滿意度調查;尤其是部分新上任的縣市首長,憂心第一年的評鑑結果,將論定往後的評價,如此顧慮下,施政方針真能夠不因為追逐高民調而有偏差?

「新任縣市長上任,預算是上一任編列的,基本上現任的動不了,要怎麼去評價施政好壞?有些硬指標的預算甚至會lag(延遲)兩年。」戴立安點出評鑑的另一項可能缺失。

參考國外實例,東華大學公共行政學系教授朱鎮明曾進行研究,媒體參與地方政府評鑑,較為著名的是「政府績效專案」,由美國雪城大學公共事務學院與知名公共行政期刊《治理月刊》合作,進行多年期地方政府管理能力評鑑。

該評鑑由學界、實務界及新聞界人士共組委員會,評鑑方式包括問卷調查、訪談及官方文書彙整與登錄,提高評鑑資料的可靠性。從人力資源、財政、資本、資訊與結果導向的五大管理領域,給予A到D的評分,並透過重複評鑑,觀察改善程度。

由此可見,媒體做評鑑不是不行,但調查方法與指標設定必須更嚴謹與周延,公布方式更應避免流於賽馬式的排名,而是以「進步程度」作為縣市首長前進的動力。否則用錯誤KPI(關鍵績效指標)引導施政,恐將陷入萬劫不復,苗栗已為此付出慘痛代價。

劉政鴻

出生:1947年,苗栗縣後龍鎮經歷:苗栗縣縣長(2005/12/20~2014/12/25)、立法委員、苗栗縣議員學歷:中國文化大學企業公關班結業

成績:

連續四年於《遠見》雜誌縣市長滿意度調查中名列五星首長(2009~2012)《天下》雜誌2009、2012年縣市長施政滿意度排名第三

建設少!錢多拿去辦

「煙火式」活動

──劉政鴻任內重大建設與花費

事件 花費 期間 內容

國慶煙火 1.8億元 2012.9.29~10.27 22場次的國內外藝文表演與國際音樂煙火

苗栗國際藝術季 累計

2.2億元 自2008年的卡列拉斯演唱會後,往後每年都有知名樂團、國際巨星來台演出2008年:三大男高音卡列拉斯、愛爾蘭大河之舞2009年:三大男高音多明哥、鋼琴玩家邁可森2010年:雲南映象、明華園戲團2011年:阿卡貝拉天團「真實之聲」2012年:結合國慶煙火擴大舉辦2013年:伍佰與羅素華生(當代三大男高音)2014年:莎拉布萊曼與經典百老匯馬奮館 1.3億元2008年投入興建2009年9月28日完工 改名為通霄樹里農業推廣教育中心,2013年六月封館北勢環境工程 23億元2012年底動工2014年陸續落成與啟用2014/10/25 客家圓樓落成2014/10 閩南書院落成親水廊道及七個滯洪公園、客家圓樓、閩南書院苗北藝文中心 3.9億元 2009/7/5動工2011/12/23完工啟用總工程費約13億元,縣府向文建會爭取經費,文建會補助約9億元,縣府自籌3.9億元醫療園區 2.8億元2013年衛生局心衛中心動工2014/12/11啟用衛生局及心衛大樓 鄰近遠雄健康生活園區,有意結合,但遠雄於2015/4/21宣布暫停建設

整理:戴致安

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