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太保涨停故事：传延税型个人养老金破冰上海

地方養老金入市：羊入虎口還是保值增值？

http://www.eeo.com.cn/2011/1224/218699.shtml

經濟觀察報 記者 歐陽曉紅 近期，中國部委高層官員動議地方養老金入市之風頻頻吹起。同時，吹起的還有業內人士對養老錢「羊入虎口」為股市買單的擔憂之聲。

不過，事實是由於投資受到嚴格限制，地方養老金年均收益率不及2%，面臨著「縮水」的狀況，那麼，養老金管理難題將如何破解？

12月22日，一位人社部官員稱，「國家正在積極研究地方養老金的保值增值問題、制定相關配套政策，但尚無時間表。」

財政部財政科學研究所博導文宗瑜說，有些省份的養老金統籌工作尚未完成，短期看，入市可能性幾乎不存在。

2%與9%

目前，總額約2萬億養老金分佈在全國2000多個縣市級統籌單位，呈「碎片化」行政管理狀態。

在地方行政管理體制下，2萬億養老基金只能存入財政專戶、銀行，收益率不足2%，扣除通貨膨脹率後，十年年均收益率為負數。而相較之下，投資方向包括固定收益類產品、股票和直接股權投資的全國社保基金10年投資的年均收益率超過9%。

如此差距，亟待保值增值的2萬億養老金似乎視社保基金為學習榜樣。「『十二五』規劃已提出『積極穩妥推進養老基金投資運營』,為此，有關部門醞釀將 省市區管理的一部分基本養老保險基金集中起來，按一定比例投資到各類金融資產。」12月20日，全國社會保障基金理事會理事長戴相龍在中國社會科學院社會 保障國際論壇說。

人社部社會保障基金監督司司長陳良亦坦言，各方在地方社保基金的未來投資運營問題認識上，趨於一致，未來應出台相關政策，逐步規範形成相關的投資品種。

此前，12月15日，中國證監會主席郭樹清建議全國近2萬億元的養老保險資金學習社保基金進行投資。

實際上，由於地方政府普遍缺乏資產管理經驗，成立一家專業資產管理公司代理投資行為的呼聲漸起。市場有消息稱，中國一些官員正試圖建立某種機制如成立一個類似於全國社會保障基金的機構，由其代表地方政府管理2萬億元養老金中的一部分投資國內股市。

據悉，人社部對養老金的投資運用已研究論證數年，其在上報相關方案中，曾提議養老險以類似全國社保基金的方式進行運作，但決策層一直未對此表態。

據財政部相關數據顯示，2010年全國社會保險基金收入17070.6億元，支出13309.9億元，結餘3760.7億元，年終滾存結餘為2.143萬億元。

事實上，為形成穩定的基金來源渠道，提高保障能力和水平；決策層已開始加強養老金管理的制度建設。2010年1月2日，國務院發佈《關於試行社會保 險基金預算的意見》（國發[2010]2號），決定在全國建立社會保險基金預算制度，單獨編報社會保險基金預算。值得一提的是，2號文件的五項原則之一是 收支平衡，留有結餘，即社會保險基金預算堅持收支平衡，適當留有結餘。

至於入市比例，考慮養老金較高的流動性要求，戴相龍認為，應該低於全國社會保障基金，高於商業養老基金。那麼，以2010年結餘3760.7億元為 基準測算，養老金可入市資金約在750億至1128億元之間；若以年終滾存結餘2.143萬億為基準測算，可入市資金約在4280億至6430億之間。

然而，按照2號文件的要求，國家要求養老金收支平衡，適當留有結餘；並未強求較高回報的投資收益。這或許令「養老金入市」充滿不確定性。

操作難題

聯想近期資本市場持續低迷，養老金入市的動議讓市場解讀有「救市」或「托市」之意。

有觀點認為，雖然此時點建倉，或許可以切中股市觸底反彈時機，但更令人擔憂的是，在A股市場未能破解制度瓶頸之前，養老金若以普通投資者身份入市可 能會鎩羽而歸。「證監會特別關注更多資金入市活躍市場，當然這也關係養老金的保值增值，但那可能是一個各方協調的漫長過程。」中國企業年金網CEO蘇志鋼 說，「另外，各地方政府從未披露養老金的收支情況，其還是行政管理，距市場化投資還很遠。」

文宗瑜表示，最大的問題是，有些地方的養老金還沒有做完省級統籌，這就意味著雖然證監會入市動議方向很明確，但由於省級政府掌握財力與實權，且證監 會不算政府行政序列單位，最後響應證監會的地方政府可能不多。他舉例說，如果某個省份願意配合證監會的工作需要耗時走一套相關程序，如由省政府提議，省委 研究，再經省人大通過。

此外是運行機制，文宗瑜解釋，地方養老金與社保基金完全是兩個概念，前者每月都在對外支付，但社保基金目前無需對外支付，其風險壓力自然不及養老基金。同時，不容忽視的問題是，地方政府從未披露過養老金收支信息。此背景下，很難精確計算可以拿出多少比例的養老金用於投資。

不過，中長期看，讓養老金進入一個成熟的資本市場無疑是明智之舉，但現實問題是現在A股市場大起大落，仍處初期發展階段，市場機制建設有待完善。因 此，「證監會最需要考慮的不是解決資金入市，而是從改革機制入手，特別是構建退市與處罰機制；市場不缺錢，缺的是公平交易機制以及信心。」文宗瑜建議。

養老金入市卡在哪裡

http://magazine.caixin.cn/2011-12-23/100341865.html

　股市連跌，對養老金入市的期待迅速膨脹。

　　履新不久的證監會主席郭樹清在不同場合對養老金、住房公積金在內的長期資金入市發出熱切邀請，無異於為市場打了一針興奮劑。而類似「利好」一時紛至沓來。

　　不過，作為社會保險基金的主管部門，人力資源和社會保障部（下稱人社部）十分謹慎。「（養老金）投資運營對市場來說，應該說是一個積極的力量， 但我們從來不講救市，或者是托市，頂多是助市。」人社部基金監督司司長陳良在12月20日召開的「2011中國社會科學院社會保障國際論壇」說。

　　他透露，對養老金投資運營，有關各方在投資品種、國家支持政策、基金運行、市場監管和法律責任等方面的意見和認識不斷趨於一致。

　　發改委就業和收入分配司副司長紀寧亦稱，當前對城鎮職工基本養老保險基金投資運營的研究，有了「突破性進展」。

　　然而，最終的投資運營政策何時才能落地，仍取決於諸多前提。即便證監會態度熱情，而長期資金確有穩定市場之功效，但鑑於中國股市只重籌資，不重投資人利益保護的特性，不少業內人士認為作為老百姓「養命錢」的養老金、公積金，絕對不應進入這個過度強調圈錢的市場。

　　一個被媒體廣泛援引的說法是，證監會正就鼓勵長期資金入市與各有關部門溝通，也得到了有關部門支持。對此，不少業界人士都認為長期資金入市的實質性前提，其實在於證監會能否拿出更切實有效的政策來保護投資人利益，同時又避免讓此類資金成為市場中的特權享有者。

　　此外，全國社保基金理事會、人社部以及地方基金管理部門三方對投資運營主體地位的爭奪，成為影響政策順利出台的一個關鍵因素。即便期待中的養老金得以入市，其額度也未必能夠達到市場預期。

可入市資金有限

　　讓不少市場機構心馳神往的，是中國社會養老保險的龐大基金結餘。

　　截至2010年底，全國城鎮職工基本養老保險基金（下稱基本養老保險）累計結存15365億元；僅試點一年的新型農村社會養老保險（下稱新農 保），便有423億元的基金結存。基本養老保險中迫切需要投資增值的個人賬戶，儘管空洞猶存，但在已部分做實的13個省市中，也有2039億元資金；新農 保中的個人賬戶資金，已累積達到了387億元。

　　事實上，廣義的「養老金」，早已有相當部分進入了資本市場。上述社會養老保險基金所能入市的額度有限。

　　已入市的第一塊資金，是被視為國民養老第二支柱的企業年金。截至2010年底，全國有3.71萬戶企業建立了企業年金，年末企業年金基金累計結 存達到2809億元。這筆資金，通過信託模式，由市場機構專事運營。其投資限制在不斷放寬，2010年底對《企業年金基金監督管理辦法》的修改，取消了企 業年金投資股票的比例不高於基金淨資產的20%的限制，權益類投資比例仍保持30%不變。中國社科院世界社保研究中心學者齊傳鈞認為中國年金的市場表現 「比較正常」，據其統計，截至2010年底，各家年金的累計收益率基本上處於行業平均收益率上下50%之間。

　　第二大資金，來源於全國社會保障基金。該基金成立於2000年，乃是國家戰略儲備基金，主要用於彌補人口老齡化高峰時期的社會保障需要。根據相 關規定，全國社會保障基金對證券投資基金、股票投資的比例不得高於40％。到2010年底，由全國社保基金理事會管理的基金資產總額8566.9億元，自 成立以來的累計投資收益額2772.6億元，年均投資收益率9.17％。

　　第三部分資金，則來自基本養老保險中的個人賬戶。中國的基本養老保險採取「統賬結合」的部分積累制，即養老保險基金由統籌賬戶和個人賬戶共同構 成，統籌賬戶「現收現支」，個人賬戶則通過個人繳費形成積累。對於長期積累的個人賬戶，制度設計即要求其資金要進行投資運營，以實現保值增值。

　　不過，由於絕大部分地方的個人賬戶已被當地政府挪用於發放當期養老金，個人賬戶長期空賬，所謂投資運營無從談起。

　　但自本世紀初，為償還歷史欠賬，應對未來老齡壓力，做實個人賬戶試點逐步推開。截至2010年底，已有吉林、黑龍江、天津、山西、上海等13個 省市開展了做實企業職工基本養老保險個人賬戶試點，賬戶累計金額達到2039億元。這些個人賬戶的資金，有三部分來源，分別是中央和地方的財政補貼，以及 個人繳費的積累。自2006年12月20日起，天津市、山西省、吉林省、黑龍江省等九個試點省份將個人賬戶裡中央財政補助資金交給社保基金理事會委託管 理，按照全國社會保障基金的有關投資規則進行運營。截至2010年底，該部分資金的權益餘額達到了566.4億元，2009年之前的年均收益率達到了 18.9%。

　　在業內人士看來，已進行市場化運營的這部分養老金，整體表現良好，戰勝了通漲壓力，實現了保值增值。但這部分資金，相較於仍沉睡在各地財政專戶上的龐大的基本養老保險基金，可謂微乎其微。

　　當下可能入市的養老金，事實上出自兩大部分：一部分是基本養老保險已做實的個人賬戶中，地方財政補助和個人繳費部分，以及正在試點的新農保及城 鎮社會居民養老保險的個人賬戶；另一部分則是基本養老保險統籌基金。由於大部分地區並未將養老保險統籌賬戶和個人賬戶分賬管理，基本養老保險統籌基金的龐 大結餘便與個人賬戶的空洞並存。到2010年底，基本養老保險統籌基金的累計結存已達到了15365億元。

　　然而，按照相關規定，這些資金僅能按規定購買國債和轉存定期存款。由中國政法大學法和經濟學研究中心副教授胡繼曄主持的《社保基金監管立法調研 報告》顯示，大部分省份都抱怨無處購買國債，結餘的基金只能存在財政專戶中，估算的存款平均收益僅在1%—2%之間。而2010年以來，消費者物價指數高 企。胡繼曄測算，1.9萬億元的五項基本社會保險基金結餘的實際縮水將達100億—300億元。

　　在此背景下，開放基本養老保險基金的投資運營、實現保值增值的呼聲強烈。人社部也並非沒有意識到基本養老保險基金投資運營的重要性。據財新《新 世紀》記者瞭解，他們制定了社會保險基金投資運營「三步走戰略」：第一步先實現基本養老保險個人賬戶及農村社會養老保險個人賬戶的投資運營；第二步對基本 養老保險統籌基金部分進行保值增值；最後對其他社會保險基金進行投資。

　　國務院對該問題的表態始終是「安全第一」，在完善法規、嚴格監管的前提下，「適當」拓寬基本養老保險基金投資渠道，實現保值增值。不少學者看來，這意味對於基本養老保險基金的投資工具和比例的限制，將更為嚴格。

　　中央財經大學學者褚福靈分析指出，統籌基金與個人賬戶功能不同，前者要滿足現收現支需求，穩妥地增加一些低風險投資渠道即可，股票等權益類產品 並不一定在其中；而胡繼曄則強調後者作為長期投資，股票必然是重要的投資工具之一。至於社會保險基金投入股市的比例，戴相龍表態認為應低於全國社會保障基 金，高於商業養老基金。

　　不過，個人賬戶資金量十分有限，2009年以來，中央便未再擴大試點省份。人社部有關司局負責人曾告訴財新《新世紀》記者，下一步的做實不再是「試點」，而是全國統一鋪開，從3%開始做實。如此一來，財政投入巨大，有關部門和學者對「實賬」的意義也頻頻質疑。

　　在許多社保專家看來，記賬式個人賬戶養老金制度（NDC）是適合中國社保體系發展的方向。在該模式下，個人賬戶中僅有繳費記錄，而無真實資金。 但在繳費期間，賬戶中將被注入名義利息，最終由中央政府擔保支付，其兌付資金的來源則是未來不斷增長的國民財富。事實上，在一些並未做實個人賬戶但基金實 力較強的省份，已採取此種方式應對支付壓力。若採納此種模式，無所謂虛實的個人賬戶基金也不再有投資運營的必要。

　　因而，當前可明確的，僅是現有個人賬戶的小部分資金進入股市，對資本市場的影響，恐不及市場預期。

投資權博弈

　　有關養老保險個人賬戶的投資運營辦法，已在爭議中醞釀多年。屢次上報，卻始終未得到國務院的首肯。人社部就此對外表態，多年來始終只能是「仍在研究起草」中。

　　不過，正如人社部、發改委官員所透露，經過長時間研討、博弈，各部門已就大部分問題達成共識。個人賬戶投資乃是必然，採用信託模式進行市場化運營也已確定。至今仍阻礙政策出台的關鍵性問題在於，投資主體究竟是誰。

　　據財新《新世紀》記者瞭解，人社部、全國社保基金理事會和地方基金經辦管理機構，各有一套方案。

　　人社部的方案，乃是以人社部社會保險事業管理中心為委託人，同時在人社部主導下另行建立基本養老保險投資運營機構，作為受託人。該受託人再通過市場機構開展具體的投資運營工作。

　　對這一思路，全國社保基金理事會理事長戴相龍在12月20日的論壇上公開表態支持。他表示，將省市區管理的一部分基本養老保險基金集中起來，按 一定比例投資到各類金融資產，是「正確的措施」。不過，據知情人士透露，全國社保基金理事會的設想與人社部在操作上有顯著區別，其更希望在編制上將這個新 設的運營機構掛牌於社保基金理事會之下。也就是由全國社保基金理事會作為受託人，開展投資運營。這其實是第二套方案。

　　相較於由人社部為主導的方案，全國社保基金理事會更具專業優勢，不僅集合了財會、金融背景人才，且已有十年的社保基金投資運營經驗。但人社部門畢竟是主管部門，更具話語權。二者之間的取捨，讓最高決策者再三為難。

　　第三套方案，則立足於地方。基本思路是，由省級基金管理機構作為委託人，在省一級重新成立運營機構作為受託人。發改委就業和收入分配司副司長紀寧即表示，集中投資運營是一個難點。她認為個人賬戶應由省級來負責。

　　有學者分析，地方主導的這套方案有其優勢，有利於打破壟斷，分散風險；但地方人才儲備不足，同時易受地方行政力量的干預。不少學者擔憂地方對基本養老保險基金的投資運營，最終都成為對地方項目的救急。

　　除此之外，在中央層面運營，更符合當前要求實現基本養老保險基金全國統籌的政策趨勢。若仍由省級機構投資運營，無疑還將加劇已飽受詬病的碎片化。

　　然而，中國養老保險省級統籌雖然名義上已經在2009年底實現，但事實上很多統籌基金還在市縣一級運營管理。要將資金上收，並不是一件容易的事。也正因此，即便最終選擇由中央層面運營，能否按規劃在「十二五」期間真正實現全國統籌，仍受到各界高度質疑。

　　不過，無論最後誰是投資主體，市場機構都將加入運營。而股票市場也將是基本養老保險基金的重要投資渠道。然而，基本養老保險基金何時才能真正開放運營，當前仍然沒有時間表。

慎對養老金入市

http://magazine.caixin.com/2012-02-10/100355232_all.html

　　高層人士頻頻吹風，要求養老金入市呼聲甚高。而就如何入市，高層目前已有傾向性意見。爭議已久的養老金投資方案，近期將有實質性進展。

【問對解讀】打好養老金的小算盤

「莫等閒，白了少年頭，空悲切」，這話用來形容社保養老金再合適不過：年輕時沒攢夠養老的錢，成為白髮的退休老頭老太太時如果僅靠社保養老金過日子可真有點悲催。

假如2012年應屆畢業生從入職開始繳納養老保險，到60歲退休後，每月可領取社保養老金5000多元。

按照過去20年的通貨膨脹率計算，這5000多元退休金大致折合目前的900元。

每月900元能幹嘛？問對網的顧問們規劃了一下，發現也能夠「維持」生活。

衣（5元）：選購幾塊錢的便宜內褲和襪子，其他衣物一律穿舊的，千萬別趕時髦。

食（395元）：除去大米、青菜、豬肉、水果等生存必需品外，不吃其他食品。有些醫生說半飽有利於健康。

住（400元）：到退休時應該已經還完房貸，否則就麻煩了。水、電、煤氣、物業費都沒法省，此外通訊費和衛生紙、洗衣服等日常開支也省不了。發揚節約精神，例如快速洗澡、夏天不開空調、洗菜水用來沖廁所等。

行（100元）：室內交通可以憑老年證免費。喜歡旅遊的就在市內多轉轉，感受一下城市翻天覆地的新貌。別出遠門，費用太高了。

看病（0元）：一般的病醫保可以應付，真遇上大毛病只有靠積蓄了。平時多鍛鍊身體吧，既保持良好體型又可以少得病。有人說醫院裡「人比號容易掛」，能不看病當然再好不過了是吧。

粗略算算，工作一輩子共繳納社保70多萬元（還不包括社保的投資增值部分），感覺上這麼多錢換來的退休金應該可以做到「老有所養」，可是不盡然。有 一種論調說非公務員交社保很虧，有生之年只能拿回一部分投入；也有不少論調歌頌我國社保的優越性。問對網對此不發表評論，我們只有一個忠告：儘早開始理 財，讓你的退休生活過的更有尊嚴！

誰來堵上養老金缺口

1990年18個中國人養一個老人，2000年10個養一個，現在3個養一個，很快就將2個養一個，中國的養老問題已經迫在眉睫。

中國養老金缺口來自兩處，一是轉製成本和歷史欠賬，二是人口老齡化帶來的。

要縮小缺口，並且減少通脹帶來的侵蝕，必須改革現行的養老金管理體制。

養老金缺口再次成為關注焦點。

全國社保基金理事會黨組書記戴相龍2013年4月7日在博鰲論壇上的一句言論，引發輿論熱議。這位昔日央行行長、中央委員建議，通過加大國有資產劃撥社保的力度和擇機考慮延長退休年齡等辦法，來彌補社保和養老金缺口。

這是近期又一位直言社保存在缺口或制度性漏洞的高層官員。在此前十天召開的中國發展高層論壇上，財政部部長樓繼偉表示，「社會保險方面的制度漏洞太多，如果我們不把這些制度的漏洞堵上，給多少錢也會吃光。」

這卻與社會保障的主管部門——人力資源和社會保障部（簡稱人社部）的說法大相逕庭。人社部部長尹蔚民在2013年兩會上明確表示，養老金「不存在缺口」，「目前我國企業職工的養老基金收入是1.9萬多億元，支出是1.5萬多億元，當期結餘4000多億元，累計結餘2.3萬多億元」。

官員的表述不一樣，讓養老金缺口成為焦點。

在養老金問題上截然不同的看法並不是第一次出現。2012年年中，由中銀國際首席經濟學家曹遠征和德意志銀行大中華區首席經濟學家馬駿牽頭的研究團體聯合發佈報告，稱到2013年中國養老金的缺口將達到18.3萬億元。

隨後，2012年6月18日，《人民日報》刊文「養老金不會缺口18.3萬億 空賬沒有太大問題」，稱2011年我國全年城鎮基本養老保險基金總收入1.69萬億元，總支出1.28萬億元，到2011年末，基本養老保險基金累計結存1.94萬億元。

「缺口」的正解

多種不同的觀點，其實都是從不同的側面在討論缺口問題。

社保收支到底有沒有缺口？有的話，缺口規模究竟如何？博鰲論壇上，戴相龍被大群記者追訪，他止住腳步在嘈雜間作答。

「我國養老金確有缺口。」他解釋道，有兩個缺口，一個是轉製成本和歷史欠賬，即1997年養老金制度改革為現有「統賬結合」模式前（參見南方週末2012年8月1日「老何所依：從『天堂』到人間」一文），老一批退休工人沒有繳納養老金，佔工資總額20%的統籌賬戶不足以支付他們的養老金，因此政府挪用了8%的個人賬戶用以支付這部分缺口。但根據十六大決議精神和國務院相關文件，養老金要把統籌賬戶和個人賬戶分開，逐步做實個人賬戶。「這樣的話，是存在缺口的。」

養老金的第二個缺口是人口老齡化帶來的。這個缺口的彌補有兩種途徑，一是退休年齡與國外接軌，擇機適當延長，比如人均壽命每延長5年退休年齡延長1年；二是增加養老金的戰略儲備基金，以備老齡化社會之需。

戴相龍的這番話實際可算是社保養老金是否存在缺口的「正解」。

多種不同的表述，其實都是從不同的側面在討論缺口問題。

馬駿、曹遠征說的18.3萬億缺口，實際上是指以現有給付水平，未來數十年老齡化社會的養老金收支缺口的貼現值。1994年世界銀行保守評估1.9萬億元的缺口主要是指政府對老職工的負債。而人社部所言的「沒有缺口」是指佔用個人賬戶的前提下，養老金當期可以實現收支平衡。

一位學者告訴南方週末記者，最近有一次專家委員會開會時，有關官員曾表示「沒有缺口」是「從需要出發的說法」。

實際上，養老金實現當期收支平衡的代價是個人賬戶的空賬和巨額財政補貼。

據社科院世界社保研究中心發佈的《中國養老金發展報告2012》，繼2007年突破萬億元大關後，中國城鎮職工基本養老保險個人賬戶空賬額2011年達2.2萬億餘元。戴相龍也曾公開指出，到2011年底，全國城鎮職工基本養老保險個人賬戶為2.5萬億，但是個人賬戶實有資金2703億元，空賬金額高達2.2萬億元。

收不抵支的省市當期的支付缺口只能由財政轉移支付予以解決，每年各級財政要拿出的錢越來越多。

上述報告顯示，1998-2010年養老保險制度的財政補貼逐年增加，到2010年已累計高達1萬多億元。2013年中央財政預算中，基本養老金和低保等轉移支付預算數為4342.51億元，比2012年執行數增加579.57億元，增長15.4%。

一些老工業基地如上海和遼寧，已提前感受到了老齡化社會的壓力。

據上海人社局的數據，上海市養老保險基金的缺口從2010年起已經突破100億元，而其財政每年補貼也超過100億元。到2020年，上海可能會面臨831億元的養老金缺口。遼寧省從2001年開始在中央財政的補貼下試點做實個人賬戶，但此後缺口越來越大，三年前不得不再次挪用個人賬戶並持續至今。到2011年，遼寧省養老金缺口接近200億元。

全國社保基金理事會規劃研究部副主任熊軍告訴南方週末記者，養老金個人賬戶2萬多億空賬要在短時間做實，難度非常大。因為財政既要填補這2萬多億的歷史空賬，同時又要支付當期養老支出中因不能佔用個人賬戶而形成的資金缺口，考慮到老齡化社會贍養比例上升，養老金支出增速上升的同時收入增速卻下降，會使得制度體系的收支壓力將成比例增加，「因此，十八大文件中對個人賬戶空賬問題的表述是『逐步做實』」。

「一張千瘡百孔的網」

中國養老金依然沿襲著收支以縣市級統籌為主，各地分散管理的制度。這帶來兩個麻煩，一是養老保險基金「跑、冒、滴、漏」；二是養老金形不成規模效應，而且地方之間難以互濟。

現有社保制度是否有可能彌補或逐漸縮小缺口？

事實上，讓人們交更多的錢來縮小缺口並不現實，我國養老金和社保繳費率與其他國家相比已經非常之高。

最近清華就業與社會保障研究中心招聘了一名秘書，中心主任、清華大學公共管理學院教授楊燕綏給她開出5000元的稅前月薪，心想以大專學歷「這夠高了」。但月底秘書訴苦，楊燕綏一細算，嚴格按照「五險一金」的法定社保標準，企業繳納工資的41%，個人23%，加起來64%，其中養老金佔了近一半（28%），「依法繳完稅費，拿到手的只剩下1800多元！」

而中國政法大學法和經濟學研究中心教授胡繼曄擔任一家上市公司的獨立董事，跟公司管理層交流時發現，現在企業面臨的最大成本壓力就是員工社保成本太高。他說，「他們的財報我都看了，我認為社保費率要降，不降企業真的負擔不起。」

儘管繳費率如此之高，但中國養老金的替代率（退休後養老金水平與退休前人均工資的比率）卻很低。據社科院世界社會保障中心主任鄭秉文測算，以28%的繳費率，理論上替代率應該達到84%，但實際上現在僅為42.9%（2011年數據）。可資對比的是，美國人的繳費率僅為12.4%（企業和個人各6.2%），卻實現了低收入者40%、高收入20%的替代率。

繳費率與替代率的明顯倒掛，是因為中國養老金的收支管理系統極為低效而落後。

現代社會中，社會保險資金需要中央層級的收支管理系統來進行資金歸集、保值增值，形成抵禦老齡社會這類系統性風險的資金池。但中國養老金卻依然沿襲著收支以縣市級統籌為主，各地分散管理的制度。這帶來了兩個結果，一是養老保險基金「跑、冒、滴、漏」——楊燕綏把社保網絡比喻成「一張千瘡百孔的網」。

二是使得養老金的互濟性差，形不成規模效應。2011年養老保險收不抵支的省份有14個，收支缺口達到767億元。廣東這樣的結餘大省卻能將結存資金1000億元委託全國社保基金理事會投資運營——廣東的數個城市都有結存，比如在年輕而富裕的東莞，養老金繳存率可以降到9%（其他省市是28%）而沒有缺口。

提高統籌層級之難

很多省市反對提高統籌層次，因為中央統籌意味著省際互濟，養老金有結餘的省市要把自己賬上的錢拿去補貼有缺口的省份。

2011年12月，時任中投公司董事長樓繼偉在《比較》雜誌發表署名文章，題為「中國需要繼續深化改革的六項制度」，其中談到中國社保體制改革應借鑑其他大國經驗，逐步實現養老保障由中央政府直接負責，管理責任要上劃。他指出，縣、市統籌不符合經濟規律，倒逼著國家往集中方向走，但是越走麻煩越大，因為養老保障制度本身漏洞太大。

在文章中，樓繼偉也提出提高統籌層級之前，必須首先設計出有約束機制的社會保障制度，因為原來地方管的時候，由於最終由其承擔支付責任，所以地方總是想辦法控制成本；但當中央統籌管理的時候，地方就有擴大成本的動力。

事實上，中央早在1991年就要求提高統籌層級，當時國務院發文要求「各地由目前的市、縣統籌逐步過渡到省級統籌」。但據鄭秉文介紹，直到目前真正實現省級統籌的只有四五個省或直轄市，絕大部分養老保險的統籌層級是縣、市級，全國的統籌單位大約兩千多個。

之所以難以提高統籌層級，是因為現有社保體制隸屬於1994年分稅制改革「分灶吃飯」的財政體制，當時並未對中央和地方政府在社保事業上的責任劃分做出清晰界定，形成了「中央點菜，市長埋單」的體制，即中央定社保繳存和支付費率水平，地方政府自己負責收支平衡。如果提高統籌層級，則意味著中央政府或省級政府需要負責收支平衡，而這又牽涉到不同層級政府間財權的調整，因此是個系統工程。

另一方面，因為中央和地方之間的事權和財權不清楚，進而導致中央對各地養老金補貼的標準多寡不一。

鄭秉文介紹，2001年決定做實8%的個人賬戶時，最早從老工業基地遼寧省試點，8%中財政補貼5%，其中中央財政給3.75%，遼寧省拿出1.25%。2002-2003年黑龍江、吉林兩省加入該試點後也適用此比例。但到後來做實個人賬戶的試點擴大到13個省份時，對上海市、廣東省這樣的「財政富庶」地，中央財政不再給錢，由地方財政全部承擔。

此外在八次提高養老金水平的過程中，中央對各地的財政補貼幅度也不一樣。

這樣的現實，讓很多省份反對提高統籌層次：因為中央統籌意味著省際互濟，養老金有結餘的省份要把自己賬上的結餘資金拿出來，去補貼貧窮的、養老負擔重的省份。

被通脹吞蝕

將社保資金進行專業化市場運作的增值管理，在國際上是通行做法。但在中國，每當有人提議養老金進入股市，總會被公眾質疑。

現行養老金管理體制的另一個麻煩在於，它使得養老金無法進行正常的保值增值，坐等通脹致其貶值，而不能給縮小缺口帶來任何幫助。

按規定，各級政府管理的基本養老保險基金只能用於購買國債或存入銀行。若按協定存款利率計，每年收益率僅約1.5%，遠遠落後於每年3%-5%的通脹率。據戴相龍介紹，全國社保基金理事會管理的近萬億元全國社保基金12年來的年均收益率為8.4%，高出前者6.9個百分點。若按基本養老保險基金累計結存1.94萬億元算，前者每年少收了1300億元。

在以銀行存款為主的投資體制下，中國1.9萬億元基本養老金的保值增值任務被束之高閣。

鄭秉文2012年11月份去人口僅有450萬的哥斯達黎加考察時發現，該國社保局精算處有25人，而中國人社部精算部門僅有3人。據他測算，從2001年到2011年間中國基本養老保險基金獲得的年均收益率不到2%，同期年均通脹率卻高達2.47%，以此推算基本養老金「縮水」近6000億元。

「從世界範圍看，養老金要麼買國債，要麼市場化投資運作，存銀行的只有中國，獨此一家。」他說，據1955年塞米爾斯和1966年艾倫定律，如果社保制度實行積累制，其投資收益率若不能達到人口自然增長率加上社會工資平均增長率之和，即為低效投資，「還不如現收現付制」。

將社保資金進行專業化市場運作的增值管理，在國際上是通行做法。據楊燕綏介紹，各國養老金的通行投資法則是「三分法」，即資本市場投放1/3，保值投資放1/3，剩下1/3做項目投資，比如新加坡養老金投資黃金，澳大利亞投資房產，加拿大投核電，英國投資高速公路。「什麼賺錢投什麼，只要政府好好管，養老金是不會虧錢的，把公共基金放在那貶值是政府失職。」她說。

但在中國，每當有人提議養老金進入股市，總會被公眾質疑——在美國等發達國家，養老金是資本市場最大的投資者，兩者間是互利互惠關係。比如美國的401K僱員個人養老金賬戶在2008年金融海嘯期間因股市暴跌而損失了27%，但之後很快於兩年內收回了全部損失，到2011年達到市值頂峰。

而在現實中，存銀行的中國養老金現行管理方式也給了地方養老金經辦機構尋租空間。胡繼曄三年前寫作《社保基金監管立法調研報告》一書時，曾帶隊走訪調研了18個省份的社保經辦機構，他告訴南方週末記者，當年他在西部某市看到，當地養老金經辦機構並不購買國債，而將社保基金以活期存款存入銀行財政專戶，相互競爭的銀行為了拉到這筆數十億元的低息大額存款，向該經辦機構提供了兩輛轎車和一棟辦公樓的使用權。

養老金個人賬戶空賬2.6萬億

據《第一財經日報》報導，12月12日公佈的《中國養老金發展報告2013》（下稱《報告》）的最新數據顯示，2012年中國城鎮職工基本養老保險制度的個人賬戶空賬達到2.6萬億。

養老金擴面的潛力縮小

據《人民日報》早前報導，2013年11月底，人力資源和社會保障部曾披露，2003—2012年這10年間職工養老保險參保總人數年均增長8.2%；撫養比，即參保職工人數/離退休人數，在2012年達到3.09，年均增長0.7%。對此，報導解讀稱，「儘管人口老齡化在加劇，但隨著養老保險逐步擴大覆蓋面，總的撫養比並不像一些專家指出的那樣一年比一年低，過去10年反而有所增長。」

但此次報告卻顯示出了養老金擴面潛力縮小的徵兆。根據《報告》顯示，2012年城鄉居民基本養老保險參保人數達到了4.84億人，領取養老金人數達到1.34億人，都比2011年有顯著增長。但與上年度的增速相比，卻有急劇下滑，分別下滑了169.47個百分點和161.68個百分點。

《報告》分析，主要原因是農村居民基本養老保險參保人數佔應參保人數的比例已經比較高，繼續擴面的潛力在急劇下降，而城鎮居民基本養老保險擴面速度比較緩慢。

《報告》相關內容的作者、中國社科院世界社保研究中心副教授孫永勇分析，上述數據表明基本養老保險制度擴面的潛力越來越小，繼續依靠快速擴面來控制城鎮職工基本養老保險制度贍養率的上升難度越來越大。

除此之外，記者在實地調研中發現，不少地方政府為了擴大覆蓋面，不惜默許、縱容甚至鼓勵個別企業降低繳費率，最終將為制度的可持續埋下隱患。

事實上，依靠持續提升的參保覆蓋率帶來的繳費人員增加，進而使基本養老保險收入大於支出的方式，最終也會隨著參保比例逐步穩定而失效。

做實個人賬戶難度大

據財新網消息，個人賬戶空賬額度在2011年時是2.21萬億，整個制度結餘量近2.4萬億。換句話說，如果把結餘的所有資金用於填補個人賬戶，在2011年底時舊賬尚可償清。

但到2012年底，基本養老保險個人賬戶的累計記賬額已達到29543億元，而基本養老保險基金的累計結餘為23941億元。這意味著，即使把所有基金積累全部用於填補個人賬戶，個人賬戶仍然會有空賬。

而且基本養老保險基金分散在全國，不同地區收支狀況不同，不可能讓收大於支的省份去補貼收不抵支的省份。

當前中國基本養老保險採取「統賬結合」模式：單位按職工工資的20%繳費進入統籌基金，實行「現收現付」，即用年輕一代的繳費支付退休一代的養老金；參保人每月繳納工資的8%則進入個人賬戶，長期積累，多繳多得，以減輕「現收現付」的支付壓力。

但在制度建立之初，從原有體制轉入社會保險體系內的老職工並未充分繳費，其養老負責的國企及政府也未向養老基金注入相應資金。為確保養老金當期發放，年輕一代的個人賬戶普遍被挪用，由此形成空賬。

需要注意的是，個人賬戶空賬並不等於制度虧空。西北大學公共管理學院副教授張盈華強調，由於中國的基本養老保險本質上屬「現收現付」制，基金本身還有大量結餘，且有戰略性基金儲備，公眾對此不必過度擔憂。但現實數據卻說明，做實個人賬戶不僅不可能，也沒有必要。

中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文亦在《報告》發佈中呼籲公眾關注名義賬戶制。在他看來，中國目前的高增長條件下，實賬上的個人賬戶基金投資幾乎不可能取得高於社會平均工資增幅的投資收益，甚至連CPI都跑不贏，個人賬戶基金越大，福利損失就越大。而選擇名義賬戶制，不僅會緩解做實個人賬戶下的財政補貼壓力，個人權益清晰、可攜帶性強，也更利於實現基金的全國統籌。

奧斯本的大難題：削減120億英鎊福利支出 養老金成最大障礙

你敢自己掌控養老金嗎？

　　一方面，中國養老金空賬危機難以避免。另一方面，據《華爾街日報》報導，十幾年後的中國將擁有3.4億老年人口。屆時中國退休人口數量將較目前增加1倍，可能成為全球養老金負擔最重的國家。通過對比海外國家的養老金制度，並考慮中國經濟特色，在養老金制度改革中，可以尋找公共和私有制之間的平衡點，並鼓勵養老基金逐步私有化。

　　空賬危機來襲

　　中國養老金制度最初是針對城市公共部門員工所制定的以慷慨的固定收益為分配的制度。隨後發展成為擁有三柱式養老金體系—基本養老金（強制性養老保險，由城鎮企業及員工共同繳納）、個人賬戶（員工繳納8%）以及企業年金或私人退休金（附圖）。考慮到人口快速老齡化、養老基金淨投資回報不足、未覆蓋農村人口、監管缺陷以及安全網不夠等因素，養老金制度的長期可行性受到明顯衝擊。在這種情況下，儘管城鎮職工養老保險覆蓋人數超過3億，但同時每年有3800多萬人中斷繳納養老保險。

　　中國社會科學院發佈的《中國養老金發展報告2013》顯示，2012年有19個省份城鎮職工基本養老保險基金當期「收不抵支」；城鎮職工基本養老保險個人賬戶空賬達到2.95萬億元，比2011年空賬缺口擴大了240億元。而社科院世界社會保障中心主任鄭秉文推測，截至2012年底，中國養老金備付能力僅為154%，只夠支付1年半，據此判斷中國養老金隱性債務的規模大於20萬億元。

　　他山之石

　　全世界的養老金體系所使用的方法多種多樣，成效各不相同，但都旨在盡力實現為民眾提供舒適退休生活的共同目標。

　　美國養老金體係為公私混合體系，由兩個核心部分組成，社會保障和個人退休賬戶（IRA），如401K。其優勢在於，通過公共和私有基金相結合來為退休人士提供高標準的生活。不過，缺陷亦很明顯。第一是人口轉變和人口老齡化將導致養老金體系公共部分的融資缺口不斷擴大。第二是401K體系的個人投資靈活性過高，由於投資少或投資選擇欠佳，可能會使很多人面臨退休時養老金不足的困境。

　　希臘養老金體系被廣泛認為是全世界最糟糕的，效率低下且不公平，是眾多人嘲笑的對象：年長者獲得更高的收益金，而稍年輕人群的收益金卻越來越少或不得不增加供款，甚至數以萬計的希臘人死後仍多年接受養老金支付。此外，由於養老金體系的負擔由政府承擔，希臘養老金體系不具備財政可持續性。一旦經濟陷入衰退，養老金體系將遭受巨大衝擊。

　　與希臘相反，瑞典的養老金體系是當今世界最成功的養老金體系之一，成功經受住了金融危機及其自身人口老齡化的雙重考驗（表1）。瑞典養老金體系的公共和私有部分之間較為均衡，既實現了強大的保障網絡，又不會給政府預算帶來太大壓力。並且在兩大支柱範圍內，瑞典養老金的替換率約為60%，意味著平均收入者在退休付款中可收到其一生平均月薪的60%；相較之下，美國和希臘養老金體系則為領取養老金者分別提供78.2%和95.7%的養老金。

　　儘管瑞典養老金體系堪稱典範，但中國要在中短期內達到此種狀態顯然不太可行。在中國進行養老金體系全面改革之際，作為同屬人均GDP依然較低的新興經濟體成員，智利也許能為中國提供更多的借鑑，尤其是兩國還同樣面臨著人口老齡化和社會收入不均等問題。

　　在全面改革後，智利擁有世界上私有化程度最高的養老金體系之一（表2）。只有少量基礎團結養老金資金來自全民稅收，為65歲以上的部分人群提供基本養老金；而作為主體的個人私有賬戶則由20個指定的養老金基金管理人進行管理。在從公共向私有體系的過渡中，智利通過向固定供款體系的轉變，成功鼓勵個人為自身退休而儲蓄。

　　推進私有化並不意味撒手不管

　　過於強大的公共體系，如希臘，不僅會導致政府供養退休人員的負擔過於沉重，也會消除個人供款並規劃自身退休生活的積極性。相比之下，私有化程度過高的體系，如智利，未提供足夠的保障網絡，導致很多退休人員在年老時無法供養自己。這給中國提供了一個重要的經驗，在考慮私有化程度問題時，實現養老金體系內公共和私有部分的穩固均衡極為關鍵。

　　鑑於中國的社會經濟屬性，公共和私有二者的均衡特別棘手。中國是世界上人口最多的國家，而人均GDP位於世界中等行列，獨生子女政策使出生率驟然下降，導致人口迅速老齡化。政府對於既要擴大覆蓋率又要實現高收益基本已經無能為力。

　　但這並不意味著政府對養老金體系能夠徹底撇開責任。類似瑞典的模式，由政府為該體系提供強有力的支持，卻把絕大部分供款負擔留給個人和企業。私有化程度不斷提升的進一步挑戰在於，為管理養老金儲蓄建立牢固的基礎設施，包括尋找靠譜的私有投資基金，並制定充分的監管措施。

　　能夠吸取的另一個經驗是，必須控制個人養老金計劃的靈活程度。希臘養老金體系因為個人在資產配置方面毫無話語權，因此個人經常覺得並未直接擁有養老金，從而失去為養老金供款的積極性。相反，若過於靈活，如智利的養老金體系和美國的401K，可能會導致個人因投資決策不佳而損失即使不是全部但也是很大一部分退休金。因此，合理制定製度的靈活性，在不以犧牲穩定性為代價的前提下，允許一定的投資自由度也是必要的。■

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