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大慶保障房摻水記

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一個被督察部門定性為違法施工的項目,為何從棚戶區改造變成商品房出售,又為何反覆撕毀封條繼續施工
財新《新世紀》 記者 李慎

 

  8月8日立秋,東北人有「立秋之日搶秋膘,男女老少吃餃子」的傳統。晚上8點,吃完餃子的老宋和媳婦,以及鄰居小張等人還圍坐在餐桌旁,「明天先去找誰呢?」老宋打破沉默。

耕地落荒,棚戶區項目變身商品房銷售。


同樂家園屢封屢開工,何以如此強大。


  「先去區裡找劉廣成(黑龍江省大慶市大同區政法委書記),他要還說不清楚,再去市裡找建設局領導。」老宋媳婦搭話。

  這是大慶大同區十戶拆遷「釘子戶」組成的一個上訪團體。2008年,他們的房子被政府列入棚戶區改造項目。但從2010年4月初下達拆遷公告開始,他們就踏上了上訪征程,走遍了市裡、省裡各個相關「衙門」。

  這十戶「釘子戶」訴求的核心,是其房屋原本都是臨街商舖,多年來靠小本生意維持生計。但在政府拆遷方案中,他們的商舖卻被評估為住宅,並按照經 濟適用房的標準補償,每平方米約1100元。而這一地段的住宅市場價為3000元/平方米,商舖更是達到5000-9000元/平方米左右。

  十戶「釘子戶」對拆遷補償過程的合法性提出了質疑。但更令他們困惑的是,這些以棚戶區項目名義動遷,本應改造成經濟適用房的住宅用地,現在正以 商品房「同樂家園小區」的名義公開發售。這些直接從居民手裡徵得的土地,沒有經過「招拍掛」程序,更沒有《國有土地使用證》、《建設用地規劃許可證》等商 品房開發必需的五證,所售房屋目前無法辦理產權證。

  6月12日,黑龍江省「打非」督察二組接到了老宋等「釘子戶」的舉報,省建設廳、安監局、規劃和國土部門的領導參加聽證會後認定舉報材料屬實, 大同區棚戶區改造項目確實違法施工、補償不合理,會後督察組下達了《停工(核查)通知書》和《督辦通知》,責成大慶市建設局查封工地。然而,執法隊封了兩 次,都未能阻止非法施工。

  同樂家園屢封屢開工,何以如此「強大」?該小區開發商是大同區城市建設投資開發有限責任公司(下稱大同區城投公司),由大同區政府全資控制。6 月18日,大同區區委書記顏祥森在一次和「釘子戶」的交涉中表示,「省裡允許棚戶區改造實行『三邊政策』,即邊拆遷、邊建設、邊補辦手續。」

  黑龍江省建設廳行政執法監察局局長王生則對上訪者暗示,所謂「三邊政策」,是在全國1000萬套保障房計劃的重壓之下不得已為之。公開資料顯 示,黑龍江省今年83萬套的保障房任務量為全國之首,其中大慶市任務量為7344套。年初,住建部與各個省市政府負責人簽訂了軍令狀,要求全國1000萬 套保障房於11月底前必須全部開工,開工量未達標省份的相關領導將被問責。

  應對保障房這一民生工程,地方各級政府怪招百出,一方面迫於完成行政指標的高壓,另一方面也鑽政策空子,像大慶大同區這樣,以保障房之名行商業開發之實,不僅虛漲了保障房開工量之水分,更毀民生計。

十家釘子戶抱團作戰

  52年前,就在大慶市大同區高檯子鎮西南六公里處,誕生了中國第一口油井,從此有了大慶「石油會戰」。現在,被定位為農業區的大同區,雖然農業 資源豐富,但經濟附加值不高,是大慶市所轄區縣中經濟最落後的地區。自2009年以來,大同區政府開始大規模徵地,開發商品房項目。

  儘管不滿同樂家園小區拆遷補償標準,但一年來陸續有不少拆遷戶因各種壓力而簽字同意。其中一戶居民,子女都在政府工作,由於父母拒拆,政府給放了四個月大假,讓他們回家勸父母簽字,勸導不成就一直放假。

  「我們這十戶人家,可以說是最團結的。」老宋對財新《新世紀》記者說。老宋是這十戶「釘子戶」的「智囊」,所有文件、批示等文字材料都由他負責 整理,這十戶人家抱成團,有錢出錢有力出力。老宋和媳婦都已退休賦閒,子女工作生活穩定,本應頤養天年,「選擇這條並不好走的路,更多的是因為不服這個 理。」老宋說。

  一開始,這十家「釘子戶」只是去區政府反映情況,但被一再敷衍推搪,然後他們轉戰大慶市政府、建設局等相關單位,結果也是被各個部門「踢皮 球」。家裡不僅被政府停水停電,晚上還會有不明來路的人砸窗戶、推牆、挖溝。不過,「釘子戶」們也不示弱,家中常備反抗強拆的工具,「我們從小在這長大, 誰也不敢輕易動我們(指強拆)。」小張說。

  雙方還打起了「情報戰」。大同區人口不超過3萬,有任何一點風吹草動,雙方都能馬上知道。一位上任不久的區領導去採摘園摘葡萄,一頓飯吃了5000多元,訪民們馬上掌握了情況並舉報到紀檢部門。

  「釘子戶」們質疑房屋拆遷補償評估過程的合法性,並對此向政府提出行政復議。依據《城市房屋估價指導意見》,拆遷評估機構的確定應當公開、透 明,採取被拆遷人投票或拆遷當事人抽籤等方式。《大慶市城市棚戶區改造實施方案》(下稱10號文)同樣規定,拆遷過程中評估單位、拆遷承辦單位應採取抽籤 方式確定。

  但據大同區居民透露,他們從頭到尾都沒參與評估公司抽籤,不知道評估公司是如何確定的,甚至到現在都不知道評估公司是哪家。

  2010年8月,大慶市房產管理局做出了拆遷行政裁決,同年11月,這十戶「釘子戶」集體委託北京才良律師事務所律師王才亮、朱孝頂提出行政復議。目前行政復議已經終止,但仍未結案。不久前,大同區政府還向北京才良律師事務所提起反訴,稱其無證經營,目前未果。

  朱孝頂認為,同樂家園棚戶區改造拆遷的評估明顯違法,首先評估機構的確定過程剝奪了被拆遷人的知情權和參與權,在相關評估《公證書》中,既沒有待選評估機構名單,沒有抽籤人的基本情況,也沒有現場視聽資料佐證。

  其次,按照相關法律,評估機構應當將評估結果公示七天,並進行現場說明,聽取意見,這些在同樂家園棚戶區改造評估過程中都是缺失的。而評估機構 出具的《評估報告》由於缺失技術報告、實地勘查記錄、評估機構法人簽字及專職註冊房地產估價師簽字等要件,應被判定為非法評估報告。

  此外,訪民們還提供了《營業執照》、《稅務登記》等材料,證明被拆遷房屋的性質為經營性住房,但評估機構並不採納,也未經行政主管部門確認,徑直認定為住宅,按每平方米1100元的標準給予補償。

  但大同區人大常委會副主任孫有斌在接受財新《新世紀》記者電話採訪時卻否認稱,「被拆遷戶都參與了評估公司的確定。」他並沒有提供訪民參與評估抽籤的證據和具體細節。

  對於孫有斌的回答,訪民們並不意外,「他們就是這樣,說一套做一套,打死不承認,我們希望能當場對質。」小張對財新《新世紀》記者稱。每次去區政府上訪之前,小張都會先在政府大院兜一圈,看看哪個領導的車在。大同區幾位區領導的車都是清一色的豐田越野車。

  除了孫有斌,大同區區委書記顏祥森、大同區政法委書記劉廣成等人都以「在外地開會」為由拒絕了財新《新世紀》記者的採訪。

封條封不住

  區、市兩級政府上訪無果後,2011年6月,「釘子戶」們開始去哈爾濱上訪,向黑龍江省建設廳提交了書面材料,省建設廳許諾半月之內回覆。

  6月12日,黑龍江省政府安全生產「打非」專項行動第二督察組到大慶檢查工作,公佈了舉報電話。老宋打了電話,並迅速得到回應。16日,來自省 建設廳、安監局、規劃和國土部門的五位領導組成聽證會。會後,黑龍江省建設廳下發了《停工(核查)通知書》,指出根據《黑龍江省建築市場管理條例》第九條 的規定,同樂家園工程在開工建設前未辦理建築工程施工許可證,應立即停止施工,並於7月1日之前,攜帶書面說明或檢查,到大慶市建築市場執法監察支隊接受 處理。

  翌日,督察二組又下發了《督辦通知》,責令大慶市城鄉建設局按照要求,「立即對督察組在大慶督察期間群眾舉報的『大同區同北路路北建設項目、讓胡路區溫馨家園二期存在非法施工』問題進行查處,查處情況於6月22日前上報市安委會辦公室。」

  《督辦通知》中所指「大同區同北路路北建設項目」即為同樂家園小區。從上述督辦通知可知,除了同樂家園小區,讓胡路區溫馨家園二期也存在非法施工問題。

  財新《新世紀》記者獲得的一份舉報材料顯示,大同區至少還有七個項目存在非法侵佔基本農田的行為,其中包括尚城商住小區、城市莊園項目、農產品物流園、學子書苑項目等,總計違法佔用農田690多畝。但現在,這些項目多數撂荒,荒草雜生,一路之隔便是已經成熟的玉米地。

  但孫有斌向財新《新世紀》記者表示,「這些項目沒有非法佔地,都是有批文的,現在耕地紅線查得這麼嚴,哪個領導敢冒這個風險?」財新《新世紀》記者就此向大慶市國土局提出查詢徵地文件的要求時,被耕地保護科工作人員以信息查詢不對外為由拒絕。

  儘管有十戶居民拒拆,但同樂家園小區開發商大同區城投公司已在周圍平整好的土地上開始建房。6月底,大慶市建設局行政執法支隊隊長吳正偉親自帶 隊,給同樂家園貼了封條。由於封條只封了工地用電設備,因此工地裡除了塔吊不動之外,工人仍在繼續幹活。7月,執法隊又封了一次,但工人卻把電箱鑽了個 洞,合上電閘正常開工。

  封條形同虛設,「釘子戶」們多次找執法隊反映情況,吳正偉的答覆是,「我沒有強制權,我封了,但他們不聽,我也管不了。」

  8月9日,財新《新世紀》記者見到了吳正偉,但他拒絕就同樂家園小區屢封未果一事接受採訪。大慶市規劃局執法隊工作人員則向財新《新世紀》記者 表示,「我們只能對甲方(大同區城投公司)下停工通知,我們讓他們來說明情況,他們拖著不來,我們也沒辦法。幹活的是施工方,我們管不著施工方,施工方得 找建設局。」

  在執法部門的「踢皮球」中,所有對訪民有利的官方裁決、答覆都變成了一紙空文,同樂家園這一違法施工項目,至今仍正常施工。

棚戶區變商品房

  走在大同區繁華地段街道上,包括同樂家園小區在內的一些棚戶區改造項目,正以商品房項目之名大打廣告,售樓處客戶絡繹不絕。

  財新《新世紀》記者來到同樂家園售樓處,牆上的銷控表顯示,項目已經售出超過一半。售樓小姐王海波介紹說,住宅均價為3280元/平方米,臨街 商舖有兩種,售價分別為9680元/平方米和5880元/平方米。她稱,這個項目去年就開始銷售了,目前已經賣出去六成,雖然現在辦不了產權證,但開發商 是區政府的城投公司,一年之內肯定能辦產權證,住宅70年產權,商舖40年產權,年底項目竣工,明年開春就能交房。

  與同樂家園相鄰的另一項目——尚城,由大慶市正基集團開發,已經基本建成並銷售殆盡,住宅售價為3188元/平方米。

  財新《新世紀》記者8月9日向大慶市建設局查詢,資料顯示,尚城和同樂家園兩個項目都沒有辦理《房屋預售許可證》。

  打著棚戶區改造的名義,以每平方米1100元的地價補償拆遷戶,結果卻建起了商品房,並以高出補償款3倍以上的售價出售。在十戶「釘子戶」看來,以住宅標準補償其原有商舖面積,和市場價格比更有將近9倍的利益落差。

  不過,大同區政府並不承認棚戶區改造變身商品房,區委書記顏祥森在給訪民的回覆中稱,「並不是商業開發了就不是棚戶區,市裡同意了,同樂家園符合棚戶區改造條件,在研究改造方法時,同意可以商業開發。」

  大慶市針對棚戶區改造的10號文於2008年7月下發,相關規定含糊,文中稱「棚戶區改造工作必須按照市政府統一規劃,對有商業價值的地塊,通 過招商開發、政策匹配的形式,進行市場化運作;對沒有開發價值的或不適於商業開發的地塊,由政府直接組織實施改造⋯⋯棚戶區改造視區域、權屬、居住人群、 商業價值等不同情況,分別施以不同的改造方式和安置補償政策」 。

  據10號文顯示,大慶市城市棚戶區改造的總體目標是,在2008年至2010年的三年時間內,完成全市30處棚戶區拆遷改造任務,拆除房屋面積 129.9萬平方米。其中大同區的計劃是:2008年拆除同春街至同深街平房區、同慶街至同春街平房區等2處,房屋面積7.68萬平方米;2009年拆除 百合園東平房區、同城路北平房區等2處,房屋面積7.16萬平方米;2010年拆除同政街平房區、百合園西平房區、同深街東平房區等3處,房屋面積 9.95萬平方米。共7處。

  但現在的情況是,除百合園東、西兩側平房區建成了真正的經適房小區「福民苑小區」以外,其餘棚戶區改造項目全都變成商品房項目,並且都已經或正 在銷售。其中,2008年拆的同春街至同深街平房區變成了「陽光小區商住項目」;同慶街至同春街平房區變成了「紫玉花園小區一、二期商住小區」;2009 年拆的同城路北平房區變成了「海通佳苑商住項目」;2010年拆的同政街平房區和同深街東平房區分別變成了「梧桐苑」「教師花園」和「尚城小區」商住項 目。

  此外,2011年開工的兩個棚戶區改造項目,目前也分別變成了「同樂家園」和「雅居名苑」 商住項目。而老宋家即同樂家園拆遷戶,小張家則是雅居名苑拆遷戶。

  這些棚戶區改造項目,由於是直接從居民手裡徵得土地,沒有經過「招拍掛」,亦沒有《國有土地使用證》、《建設用地規劃許可證》等商品房開發必需的五證,所售房屋無法辦理產權證。

  在這裡,大同區政府顯然偷換概念,兩頭佔便宜。一方面以棚戶區改造的名義徵地,不僅以最低的經適房標準補償,而且享受了各種稅費減免;另一方面卻以商品房形式出售,大賺差價。

  但大同區人大常委會副主任孫有斌仍對財新《新世紀》記者堅決否認,「肯定沒有這樣的事,我們不敢這麼幹,經適房還是經適房。」

  2009年住建部等五部委聯合下發的《關於推進城市和國有工礦棚戶區改造工作的指導意見》中規定:棚戶區改造公益性強,對於配套建設的商業、服務業等經營性設施用地,必須以「招拍掛」方式出讓。嚴禁將已供應的經適房、廉租房用地改變用途,用於商業住房等開發建設。

  大同區的幾個棚戶區改造項目,均未經過土地「招拍掛」,政府收儲後就直接用於商業開發,顯然已經違反了政策規定。不過,現有國家政策對棚戶區改造中配套商業、服務業等經營性開發的比例並沒有明確規定。正是這一點,也給了地方政府鑽營的空間。

「三邊政策」

  同樂家園有了官方督辦的定性要求,卻屢封未果。在「釘子戶」們一次次的上訪、質問下,大同區政府拿出了一個新的解釋——「三邊政策」。6月18日,顏祥森在一次和訪民的交涉中表示,「省裡允許棚戶區改造實行『三邊政策』,即邊拆遷、邊建設、邊補辦手續。」

  由於屢屢曝出質量問題,「三邊政策」以及「三邊工程」等說法、做法,早就被國家明令禁止,為什麼黑龍江的地方政府仍在沿用?

  黑龍江省建設廳行政執法監察局局長王生曾請訪民理解政府的壓力,「國家不可能有『三邊政策』,但今年全國下達了1000萬套保障房計劃,黑龍江省承辦了83萬套,是全國最大的。」

  孫有斌則很無奈,「國家確實明令禁止『三邊政策』。但黑龍江由於氣候原因施工期短,加上今年保障房任務非常重,雖然禁止,但下面確實都是這麼幹的,領導也都知道,我們也很無奈。」

  公開資料顯示,黑龍江省今年83萬套保障房中,大慶市任務量為7344套。年初,住建部與各個省市政府負責人簽訂了軍令狀,要求全國1000萬套保障房於11月底前必須全部開工,開工量未達標省份的相關領導將被問責。

  但如大同區政府這樣以保障房之名,行商品房之實,其上報的保障房開工量必然大量摻水。而全國的保障房開工總量又有多少是如此構成的呢?

  在封條被撕毀的第二天,老宋等人去大慶市建設局交涉,在建設局領導的辦公室碰上了大同區政府領導。老宋因此判斷,市裡和區裡是通過氣的,對於前腳貼封條,後腳撕封條的做法,市建設局並非不知情。

  其間區政府也曾試圖瓦解這十戶「釘子戶」,單獨找小張和老宋談條件,遭拒。

  對於最後的解決方案,他們也有預期,區裡擔心的是答應他們後,之前搬走的人也來找,所以最可能的方案是和政府簽陰陽合同,表面上按每平方米1100元的標準賠,但實際上執行更高市場價。「以前也有人這麼幹過,好像也只有這一種辦法了。」老宋說。

大慶 保障 摻水
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