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【新棚改運動】「棚戶區」變形記

http://www.infzm.com/content/100476

編者按:一場棚戶區改造運動正在全國火速推進。國務院總理李克強要求,「決不能一邊高樓林立,一邊棚戶連片」。

4月初的國務院會議上,棚戶區改造也被當成三項「微刺激」政策之一。改造棚戶區,既可以改善低收入人群的居住環境,也會拉動投資和消費。

棚戶區被視為城市裡的貧民窟,這一改造難題自新中國成立以來一直存在,難就難在財政缺錢。本期專題中的《棚戶區從何而來》一文,回顧了棚戶區改造的歷史。

本輪棚戶區改造,發端於十年前,時任遼寧省委書記的李克強,強力推進棚戶區改造,僅在撫順就將該城市的五分之一人口從破舊的棚戶區送進了新樓。這項惠及民生的工程得益於高層的決心和國開行的資金支持,卻也遭遇了商業可持續性不夠的難題。

而在十年後的今天,當棚改運動推廣至全國時,棚戶區這個原本就規定模糊的概念,被裝進了越來越多的東西,甚至成為一個隨意變形的「筐」。在一些地方,這項原本具有公益性質的地方政府並不願意啃的「硬骨頭」,卻奇異地引發「大躍進」,因為這項民生工程被扭曲為爭奪補償資金、強拆獲得城市中心土地的有利可圖的生意。比如在哈爾濱,一些已經在棚改中從平房搬進樓房的居民,卻奇怪地要再次「被棚改」,蓋成不過十來年的樓房,也要被當成棚戶區拆掉。

棚改因而面臨一個兩難困境:真正的偏僻棚戶區改造難以獲得商業可持續性,需要真金白銀投入;而土地價值高的地方,意在為低收入人群改善居住條件的棚改又往往變形成為對土地的爭奪。

另一個懸而未決的問題是,當棚戶區從城市地圖上抹去的時候,棚戶的所有者能獲得補償,而棚戶區的租戶們——那些進城務工多年卻始終無法獲得戶籍的農民又去哪住呢?

中央政府在全國大力推進新棚改運動,其本意是借此改善民生和城市基礎設施。但在很多地方的實施過程中,有的地方政府為了獲得補償資金,將棚改已經擴大到所有的舊城改造項目,而土地價值高的棚戶區則引發多起強拆事件。公益性質的棚戶區改造,已經演變成一項有利可圖的生意。

彷彿有個幽靈緊跟著楊豔民。不論她搬到哪兒,都面臨房子被拆的命運。

1991年,她因老房「徵用償還」從湖南省長沙市燕子嶺來到該市的棗子園,如今,這裡又被認定為棚戶區要進行改造。

但從2012年9月開始拆遷到現在,還有幾十戶因補償價格過低而不願搬出。拉鋸戰已歷時一年多,仍在繼續。

在文件上,棗子園這個項目被定性為「棚戶區改造」,但在2013年3月,一份《天心區南湖新城控規C-01地塊調整公示》終將這一棚改項目「變臉」:用地性質被從「商住用地」調整為「商業用地」,「擬引進兩家大型銀行總部大樓」。原來的居民們預定被遷至離市中心更遠的地方。

有些已搬遷的居民,被雇把自己的搬遷經歷錄成廣播用以勸服不願搬走者。傍晚,高處的喇叭在這片幾成廢墟的拆遷區裡反覆播放。如果沒有人帶領,很難找到從廢墟裡出去的小路。

棚戶區改造正在全國推廣。雖然這一舉動可立竿見影改善民生和城市基礎設施,大幅縮小城市內二元結構帶來的差距,又可拉動投資、促進消費,但不可忽視的是,由於涉及大量的補助和優惠政策,「棚戶區」這個炙手可熱的概念很可能在實際操作中變形,各地政府、企業各出奇招,政策的初衷易被扭曲。

中央政府在全國大力推進新棚改運動,其本意是借此改善民生和城市基礎設施。但在很多地方的實施過程中,有的地方政府為了獲得補償資金,將棚改已經擴大到所有的舊城改造項目,而土地價值高的棚戶區則引發多起強拆事件。公益性質的棚戶區改造,已經演變成一項有利可圖的生意。

棚改「急行軍」

由於先期已經進行的大部分棚戶區改造多位於繁華地段,位置好,升值潛力高,導致越到後期棚改的融資難度越大,剩下的都是「硬骨頭」。

3月5日,國務院總理李克強表示,要更大規模加快棚戶區改造,「決不能一邊高樓林立,一邊棚戶連片」。

今年的政府工作報告表示,全年要建設保障性住房700萬套,其中各類棚戶區佔470萬套,達三分之二。

棚改運動其實早在一年前就已經拉開序幕。

2013年6月26日召開的國務院常務會議就專門研究部署了棚戶區改造工作,之後又高規格發文,決定今後5年改造城市和國有工礦、林區、墾區的各類棚戶1000萬戶。緊接著,從財政部、稅務總局、發改委到國開行,紛紛釋放政策利好。

2013年7月,財政部副部長王保安在全國棚改電視電話會議上,明確表示將落實稅費優惠政策,降低棚戶區改造成本,對劃撥供應的安置房用地免繳土地出讓金。此外,財政部還將棚戶區改造支出的所得稅稅前扣除政策,從國有企業適用擴大到包括民營企業,以吸引民資進入。

由於先期已經進行的大部分棚戶區改造多位於繁華地段,位置好,升值潛力高,導致越到後期棚改的融資難度越大,剩下的都是「硬骨頭」。

「在我考察的城市中,凡是保障房建設進度比較快的,都是早在2010年就開始著手拆遷和土地儲備的,如果要等到2011年再動手,那拆遷就是一道過不去的坎。」華創證券宏觀分析師華中煒在接受媒體採訪時說。

要想「硬骨頭」仍能吸引來足夠的資金,政策就得繼續加碼。棚戶區改造已成為一把「尚方寶劍」,在政策層面劈開一條足夠坦蕩的大路。

2013年12月,財政部下發《關於棚戶區改造有關稅收政策的通知》,對安置房建設用地免徵城鎮土地使用稅,對安置房經營管理單位和開發商免徵相關印花稅,對轉讓舊房作為安置房且增值額未超過扣除項目金額20%的,免徵土地增值稅。並且,對經營管理單位回購安置房繼續作為安置房房源的,免徵契稅。

中國社科院城市與房地產經濟研究室主任倪鵬飛長期研究遼寧棚改,他在接受南方週末記者採訪時說,「現在棚改跟當時相比,公益性更強了。特別是好的商業地段改造已經結束,土地存量和價格,以及未來的土地制度改革,使土地抵押的條件下降,這就更需要政策性銀行」。

同時,作為「城鎮化提款機」的國家開發銀行,其主要領導密集赴全國各省調研棚戶區改造,與各省領導對接。據新華網報導,國家開發銀行先後與川、陝、湘、遼、桂、豫、黔等七省份達成支持棚改項目的貸款協議或意向。

2014年一季度,國開行新增承諾棚改等保障性安居工程貸款達到1401億元,為去年同期的10.2倍,發放貸款為312億元,同比增長12%。來自湖北和廣西兩地某國有銀行的內部文件也顯示,對棚改項目要「適度支持」。

即便是人事調動,也暗合了這一幕火熱的棚改圖景。

5月4日,住建部網站發佈消息稱,陳政高同志任中共住房和城鄉建設部黨組書記。原任遼寧省委副書記的陳政高,是遼寧主持棚戶區改造工作的主要領導之一。

棚改房劃入保障房?

模糊的定義,讓棚改房成了一個四處變形的「筐」。對於地方政府而言,新建的廉租房、公租房等保障房原本是一項純粹的財政負擔,棚改來了,「保障房」的部分指標可以被「棚改房」消化,資金也有了渠道,唯獨真正起「保障」作用的保障房減少了。

在各地方省市的算盤裡,棚改則是一個名副其實的「大筐」。由於可以獲得政策和資金的全力支持,不論是靠近城市中心地段的商業開發項目,還是為完成指標的保障房項目,都有機會借道棚改,更順利地完成。

據《財經國家週刊》報導,2013下半年以來,地方棚改積極性「顯著提高」,棚改目標也紛紛「擴容」,部分地級市擴容至原統計數量的2-3倍,最高達3.8倍。其中,河南省為上報規模最龐大的省份,達40多萬套。

有的地方棚改數量本來也不至於翻番,但是由於棚改的範疇擴大到城中村,還有了新補貼方案,有資金可以申請,改造計劃隨之「擴容」。

究竟什麼是棚戶區?被引用得最多的定義來源,是住房和城鄉建設部等七部門發佈的《關於加快推進棚戶區(危舊房)改造的通知》(建保〔2012〕190號)。其表述為:城市棚戶區(危舊房),指城市規劃區範圍內,簡易結構房屋較多、建築密度較大,使用年限久,房屋質量差,建築安全隱患多,使用功能不完善,配套設施不健全的區域。

這樣的描述在各地衍生成不同的判斷標準。

如江蘇省界定棚戶區的標準是:一是主要以木板、土坯、240毫米厚磚牆為承重結構,以油氈或石棉瓦為屋面材料的簡易房屋和棚廈房屋;二是低窪易澇、基礎設施配套不齊的小平房;三是按國家標準被評定為嚴重損壞房、危險房的房屋;棚戶房建築面積50000平方米以上的為棚戶區。

在黑龍江,城市棚戶區則是指城市建成區範圍內20000平方米以上,滿足前述住建部文件定義的區域。在作為牧業基地的大慶杜爾伯特蒙古族自治縣,範圍門檻變成了5000平方米。在四川內江,界定棚戶區的指標就還要加上抗震設防的情況。

各地的操作標準如此不一,以至於財政部駐河北財政監察專員辦事處撰文指出,他們在審核中發現,部分地區將所有的舊城改造、搬遷安置項目全部界定為城市棚戶區,擴大了財政補助範圍。

財政部駐江西財政監察專員辦事處建議,財政部會同住房和城鄉建設部等主管部門,對城市棚戶區的界定標準予以指標性細化,「可將危房等級、抗震強度、建設年代、人均住房面積、容積率等指標納入棚戶區判斷標準」。

更多的地方卻選擇不將模糊的中央文件語言精確化,給「擴容」操作留下空間。

這樣的「擴容」使得住建部和財政部於2013年12月在鄭州市召集11省市座談,試圖說服各省縮減上報的改造計劃。這次受邀參加座談的,多是上報規模較大,或是改造增量較大的省份,其中包括河南、山東、湖北等。

兩部委明示,「可以隨意擴容,但新增中央補貼的希望渺茫」。來自各省市的負責人則表示,寧可攤薄中央補助資金,也不願縮減規模。

以安徽省為例,據統計,此前全省棚戶區數量為80萬戶。加大棚改力度並把城中村包括進來後,該數據更新為150萬戶,其中城中村6萬戶。僅2014年,融資需求就高達466億元。

改造規模過大,可能導致一系列問題,包括拆遷、補償和安置不到位等。有與會人士說,兩部委並不希望攤薄補貼資金,而希望削減地方上報計劃中改擴建的項目。

讓上海新金融研究院研究員郭峰感到奇怪的是,2010年的國務院文件中還並列、相互獨立的「棚戶區改造房」和「保障性住房」兩個概念,在2014年的政府工作報告中,棚戶區改造房已經規劃成為了保障房的一部分。但實際上,棚戶區改造房除一部分用於回遷安置外,另外的部分大多進行商業開發或公共設施建設,並不起「保障」作用。

對於地方政府而言,新建的廉租房、公租房等保障房原本是一項純粹的財政負擔,棚改來了,「保障房」的部分指標可以被「棚改房」消化,資金也有了渠道,唯獨真正起「保障」作用的保障房減少了。

棚改土地賬

新一輪棚改中,在容易推動的項目裡,土地潛在價值高,拆遷很難;而在難以推動的項目裡,土地潛在價值不高,資金壓力巨大。前者可能誘發民眾與政府的矛盾,後者則使棚改項目難以為繼,或暗藏金融風險。

土地本身就蘊藏著財富。不論是住戶,還是政府、開發商,都心知肚明。

長期關注棚戶區改造的北京才良律師事務所主任王才亮對南方週末記者說,「被改造的地方都是建築容積率低的地方,通過建高樓提高土地利用率,獲取利潤空間」。

城市中心地帶的棚戶區居民,常常因得不到適當的補償而不願搬走。經濟利益往往直接決定了項目推進的順利與否。

王銘芬一家從長沙文夕大火後就在路邊井建房居住,五代居於此。經過幾次改造,這已經是一座三層的小樓房。因為被規劃在棚戶區改造範圍內,房子面臨拆遷。但是由於安置的地方偏遠,貨幣補償也不滿意,他們家一直沒簽協議搬遷。

隨後而來的遭遇遠超王銘芬一家的想像:拆遷辦找到學校,王銘芬的工作丟了,丈夫的工作也受到威脅,陌生人衝進家來打砸,夜晚有磚頭,甚至有小型「炸彈」襲擊房屋。最令她印象深刻的一次,是抓到了一個來破壞的人之後,那人只說,「今天就讓我把窗戶砸了吧,砸了我就走。」

這座倔強的小樓房如今已是一個小堡壘,歪掛著的鐵門已經不起門的作用。王銘芬一天盯著好幾個小屏幕,時刻監視著可能闖入的陌生人。她幾乎錄下了所有家被闖入的視頻,但是報警均未果。

就在王銘芬的房子後面,才拆完不久的稍稍平整的土地上,已經做起了停車場。兩三名保安模樣的人已經在看守這個簡易的停車場。在這個熱鬧的長沙中心地帶,停車費不菲。

據《南風窗》2014年4月的一篇報導稱,在寧夏石嘴山市的棚戶區裡,完全是另一幅景象。這裡的住戶們往往是大齡、生病、獨居,或者幾代人住在一起,亟待搬遷、改造來改善他們的生活環境。但偏僻的地理位置與資源枯竭型城市的現狀,使得這樣的變化很難快速發生。土地本身的價值不高,政府只能不斷「自己想辦法」。

最終,棚戶區的居民們還是要面臨一個略低於市場價的房子成本價。即便拿了補償款之後,只需補一個差價,他們大多仍舊無法承擔。

南昌市2013年12月與萬科簽署「棚戶區改造戰略合作合作協議」,將要開啟第一輪合作。南昌萬科一位負責人在接受南方週末記者採訪時表示,南昌萬科目前已經選取兩個重點項目進行跟進,這兩個地塊均是具有較高人口密度、交通方便、生活配套及產業配套優質的較大面積G類地塊。

同時,《南昌市中心城區舊城(棚戶區)改造運作模式》文件約定:「如土地由預選投資商競得的,其先行墊付的徵地拆遷費用(不計息)可直接轉為應配建安置房相應的建設保證金。如預選投資商未競得地塊開發權的,區政府按其投入的征遷成本和同期銀行基準貸款利率之和返還。」

但棚戶區改造從來就不是一個純粹的盈利工程。新一輪棚改中,在容易推動的項目裡,土地潛在價值高,居民常常面對政府定價,不具備議價能力,遭受損失;而在難以推動的項目裡,土地潛在價值不高,資金壓力巨大。前者可能誘發民眾與政府的矛盾對立,後者則使棚改項目難以為繼,或暗藏金融風險。

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