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【經濟坐標·破局】「30%」的秘密 國企給大家「交」多少錢

國有資本上繳公共財政的比例，2020年要提高到30%，存在兩種不同解讀。最重要的不是上繳多少錢，而是在以各種名目返還國企後，真正能有多少用於民生支出。

「完善國有資本經營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到30%。更多用於保障和改善民生。」

在一個多月前，中共十八屆三中全會審議通過的決定裡，這是唯一一個具體到了數字的施政目標，頗為醒目。在決定正式公佈之前，這句話就已被視為三中全會的「亮點」，廣為流傳。

但對於這個數字的具體意義，至今爭議紛紜。事實究竟如何？

兩萬億「第三財政」

首先需要梳理國家與國企利潤分配的歷史沿革。

在計劃經濟時代，國企作為政府的附屬，實行的是「統收統支」：國企利潤全部上繳，虧損國家彌補，擴大再生產費用由財政部門審核撥付。1978年，「企業收入」是中國一半以上的財政收入來源。

改革開放之後，這種僵化的機製成為了中國經濟改革首要解決的問題之一。1980年代，國企獲得了「擴大經營自主權，適當留存利潤」的改革政策，利潤被允許適當作為獎勵，用於激勵企業經營者和員工，以打破「大鍋飯」狀態。

如何留存利潤，同期國家進行過多種嘗試。根據世界銀行2006年一份報告回溯，當時中國建過利潤留存公式、試行過「利改稅」、實行過承包經營責任制。很多時候，企業的利潤留存是通過與政府的一對一協商來確定。

這種混亂的局面，終結於1994年的分稅制改革。這年，國企開始實施「繳稅留利」政策，即「國家」對國企徵收企業所得稅，並開徵和恢復一些覆蓋國企的其他稅種，但不再參與國企稅後利潤的分配。

當時國企正處在艱難時期：企業還在承擔大量應由政府負責的社會保障責任，陳舊的經營和管理方式不適應市場競爭，國企大面積陷入虧損，反過來還給財政造成沉重的補貼負擔。

代表全民股東的「國家」完全放棄了利潤索求。這樣的手筆，為國企走出困境乃至發展壯大提供了強力的資金支援。在一些回顧經濟改革歷程的作品裡，這被稱為「父母」對國企這個「共和國長子」的餽贈。

但此後，國企不僅起死回生，還翻身成為中國市場化改革最大的受益者。

1999年，中國國企利潤總額開始超過千億，至2010年後，這個數字已穩居2萬億之上，約等於同期全國財政收入的五分之一。

學界把這種隨著國有企業大規模盈利所形成的政府可支配財力，稱為「第三財政」，區別於「第二財政」，以土地出讓金為代表的政府非稅財力。

廈門大學財政系教授張馨在論文中提到：1999-2010年間，「第三財政」年均增幅高達34.1%，大大高於同期財政一般預算（編者註：公共預算的舊稱）收入19.75%的平均增幅。

不過，佔據著諸多壟斷資源的國企，也開始受到越來越多的批評。建立國有資本經營預算制度、實行對國企分紅等制度問題，也為學者廣泛呼籲。

「必要時」用於社保開支

這樣的背景下，1990年代起就被寫入法律、中央政策卻未見實施的「國有資本經營預算」終於靴子落地。

2007年9月，國務院發佈《關於試行國有資本經營預算的意見》（以下簡稱《意見》），要求國企上繳包括利潤和股利股息、產權轉讓、清算產生的收益。國務院要求中央當年即開始試行國資經營預算，地方則逐步推行。

當年年底，國務院又下發了一份《中央企業國有資本收益收取管理暫行辦法》，根據行業不同把納入國資經營預算的央企劃為三檔，每檔執行不同比例的紅利上繳標準。第一檔為煙草、石油石化、電力、電信和煤炭等壟斷性、資源類行業，上繳比例為其年度淨利潤的10%，第二檔為鋼鐵、運輸、電子、貿易、施工等一般競爭性行業，上繳比例為5%，第三檔是軍工企業、轉制科研院所企業，暫予緩繳，中儲糧、中儲棉兩家政策性央企，予以免繳。

2011年，這個分檔被調整為四檔：原第一檔比例提高至15%，原第二檔提高至10%，原第三檔再加上中國郵政集團和一些新納入預算的企業，上繳比例定為5%，而兩家政策性央企，繼續予以免繳。

至於不在國資委監管範疇內的金融國企，兩次都沒有被文件提及。

2010年，中央國資經營預算首次提交全國人大審查，此後幾年部分省市也在「兩會」上提交了當地的國資經營預算報告。

要注意的是，國資經營預算的建立目的，並不是為了補充公共財政。

在《意見》第一段裡，這樣表述這一制度的價值：對增強政府的宏觀調控能力，完善國有企業收入分配製度，推進國有經濟佈局和結構的戰略性調整，集中解決國有企業發展中的體制性、機制性問題，具有重要意義。

這份文件對於國資經營預算的支出範圍，則主要規定用於資本性支出（根據產業發展規劃、國有經濟佈局和結構調整等需要）；費用性支出（用於彌補國有企業改革成本等）和其他支出。《意見》還解釋，具體支出範圍依據國家宏觀經濟政策以及不同時期國有企業改革和發展的任務，統籌安排確定。

至於民生等支出，這份文件的規定是：「必要時」，可以「部分用於社會保障等項支出」。

這樣的收支安排，也使現行的國資經營預算，被中央財經大學財政系主任曾康華稱為是一份「取之於國企，用之於國企」的預算，這幾年學界也普遍對此持批評態度。

0.66%用之於民

目前有多少國企收益為公眾所用？

來自財政部網站的數字顯示：2012年，全國國有企業淨利潤為16068億元，但只有7.2%被作為國有資本經營收益上繳國庫。

國企利潤是國資作為股權所有者取得收益的最主要渠道，此外還有股利股息、產權轉讓、清算等其他方式獲得收益，這一年全國國有資本經營的總收入是1495.90億元。

支出方面，目前主要就兩個科目對應於公共性質的支出，一是補充全國社保基金，一是調出資金（即劃轉公共財政），前者為17.21億元，後者為56.31億元，而當年總支出是1402.80億元，兩項支出合計也不過佔比5.24%。

如計算這兩項支出與國資歸屬於母公司所有者的淨利潤11148億元之比，更是微小到0.66%。

2013年7月公佈的2012年全國財政決算，是首次向社會披露全國國資經營預算報表。不過中央國資經營預算情況，2007年至今的數據財政部都已「曬」出。

加總相關數據可得：2008-2012五年間，納入中央國有資本經營預算編制範圍的央企，淨利潤總額為45533.6億元，他們總共上繳的收益是3922.4億元，與其利潤之比為8.61%。

而這五年國資經營收益裡調入公共財政和補充全國社保基金的總金額只有244.8億元。如果與同期所有央企的利潤總額相比，僅佔0.40%。

其他九成以上的支出，被以央企兼併重組、節能減排、科技創新、境外投資等各種名目返回央企。

哪個比例提升至30%

以2012年全國國資經營預算為例來看，在這個「國企利潤——>收益上繳——>公共開支」的兩層遞進中，首先只有約10%的國企淨利潤，被作為收益上繳，在這部分收繳上來的收益中，又再拿出約5%用於公共開支。

再回到那句鼓舞人心的「提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到30%，」現在的問題是：30%指向的到底是哪一個比例？

南方週末記者翻閱了過去一個多月來各界人士對此的解讀，發現存在截然不同的兩種看法：

一種認為，國企的分紅比例，要由現在0-15%的水平，提高至30%。「至於是提至最高檔30%，還是整體水平達到30%，就不得而知了。」這是民間公共預算研究者吳君亮所持觀點，也是相對更為普遍的觀點。

另一種看法，認為在國資經營預算的支出裡，調入公共財政、補充全國社保基金的支出，佔總支出比重要達到30%。

不過，沒有一位專業人士認為，這句話意味著能夠最終劃轉用於公共開支的國企利潤比例，會由現在千分之幾的水平，躍升至30%。

理解上的歧義，來自決定裡含糊的表述，一位接近財政部的財政學者認為，這種含糊起於這句話是來自國企改革部分段落，而不是財政制度部分。

「資金要從國企到公共財政，包含了上繳分紅和調入公共財政兩個動作，文件裡卻混為一個動作。」中國社科院財政研究室主任楊志勇，曾為這個問題與同事展開了一場小小的爭論，誰也沒能說服誰。

「一種姿態」

2013年12月19日，國資委副主任黃淑和在國務院新聞發佈會上發言，看上去指向的是第一種理解：「國資委將根據中央企業改革發展進程和企業效益狀況，有差別、分步驟逐步提高國有資本收益上繳公共財政的比例，最終實現到2020年提到30%的目標。」

在由多位國家領導人和部級官員聯合編寫的《「決定」輔導讀本》上，也持相似表述。

不過，如果現行這種資金在國有經濟「體內循環」為主的國資經營收益支出結構，沒有大幅改變，「上繳比例越大，可能某些政府部門的尋租空間越大，支出的使用效率難以保證，責任難以落實」。國務院國有重點大型企業監事會主席熊志軍2012年就在中央黨校雜誌上提出了這一點。

熊志軍擔憂的「支出效率」問題，實踐中一直存在。

查閱最近幾年中央國資經營支出決算報告時，南方週末記者多次看到「部分境外投資支出項目不具備執行條件」、「新興產業發展支出的部分預算執行單位預算執行率低」乃至「央企財務管理信息化試點支出本年度未執行」等表述。

而且，如果30%指向的是國企分紅比例，那意味著國企收益用作公共開支的比例並無量化約束——決定裡只有一句「更多用於保障和改善民生」。

也有接近財政部的學者稱，聽聞財政部目前是按照第二種理解在推進工作安排，這種理解一定程度意味著財政部方面對於國資收益的支出將有更大處置權。目前財政部尚未就此細節有過公開發言或出台文件。

如果以2012年全國國資經營預算為例，按第一種理解，意味著現在國資淨利潤用之於民的比例，可由現在的0.66%提高到2%，如果按第二種理解，則是提高至近4%，相比較龐大的國資淨利潤規模，都是微乎其微。

而且，這裡作為基數的國資，還不包括每年淨利潤過萬億的金融國資。

在財政部財科所國有經濟研究室副主任陳少強看來，決定裡的表述，「更主要是指出方向，是一種姿態」。

在和同事一番「解讀」之爭後，楊志勇在財政部的報紙上發表了一篇名為《兩個比例都需要提高》的評論：「建立現代財政制度，需要同時提高這兩個比例，國有資本收益才能真正做到『為民所用』」。