強拆、低補償，過去多年來，這樣侵犯農民土地權益的事件越來越多，修訂《土地管理法》的呼聲也水漲船高。但看不見的阻力讓這部修正案過去曾連續兩年列入立法計劃後無疾而終。現在，這部法的修正案終於進入審議階段，但它究竟能否通過尚未有定論。
一部5年前就被列入本屆人大常委會審議日程的法律修改草案，終於在半個月前擺上了人大常委們的案頭。
2012年12月24-28日，十一屆全國人大常委會第三十次會議召開，《土地管理法修正案（草案）》首次上會審議。這已是本屆人大常委會的倒數第二次會議。
作為中國在土地管理方面的基本法規，《中華人民共和國土地管理法》1986年頒佈後，只在1998年作過一次修訂，距今15年之久。土地管理法修訂在2009、2010年連續兩年進入當年人大立法計劃，但每到年末均還不見蹤影。
相比2009年國土資源部洋洋灑灑修改了數十條的內部徵求意見稿，最終面見人大常委們的修正案只剩下了一條改動——有關徵地補償標準的第47條。
「大修內容多，意見分歧大，短期內難有結果；只上一條，容易通過。」中國社科院農村發展研究所宏觀室主任黨國英如是理解。
聚焦「補償標準」
即便只有這一條修訂，《土地管理法修正案（草案）》在2012年年末上了人大常委會作初次審議時，也並未表決。
遵照立法法設定的立法程序，列入常委會會議議程的法律案，一般要經過三次會議審議後再交付表決。不過，如果是部分修改的法律案，各方面的意見比較一致，也可初審表決。
土地管理法當屬部分修改，因為只改了一條——刪去了「按被徵收土地的原用途給予補償，補償總和不超過土地被徵收前三年平均年產值的30倍」的內容，改為「公平補償」這一基本原則，就是按市場價格或同類土地的價格進行補償。
在長期代理拆遷官司的律師王才亮看來，已公佈出的上述修訂，突破意義有限。
因為現有的土地管理法已經賦予國務院根據社會經濟發展水平適當提高「30倍」補償上限的權力。實際操作中，不少沿海發達地區也早已身體力行。
「文字上刪除30倍上限，更多只是法律形式上的固定。」王才亮律師指出。
正因為此，包括黨國英在內的一些專家原本估計一次通過的可能性很大。「給出的只是單一的修改，原則性的提法，不該有什麼爭議」。
華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任賀雪峰卻反對修改第47條。他給出的理由是，一邊是東部發達地區對於「30倍」的事實突破，徵地農民一夜暴富；另一邊是中西部地區遠未達到30倍的上限，拆遷矛盾突出。「既然如此，取消30倍上限的實際意義在哪裡？根本不需要改。」
最近的這一次常委會後，全國人大常委會法工委副主任闞珂接受《南方都市報》採訪時給出的說法是，目前關於徵地補償標準的設定仍存在不同意見，二審可能要進一步細化和明確徵地補償的計算方法。本屆任期內尚有一次常委會，將於2013年2月召開，是否連續審議未定，但審議工作並未擱置。
條例坐等修法
《土地管理法修正案（草案）》能否在年內表決通過，還直接關係到另一部相關政府條例的出台時間表。
半個月前閉幕的常委會上，國務院法制辦主任宋大涵對土地管理法的修訂做了這樣一句說明：「當前最突出的問題就是第47條涉及的徵地補償問題。先集中精力對第47條進行修改，待土地管理法修正案通過後，由國務院制定條例。」
北大法學院教授姜明安指出，這一條例就是《農村集體土地徵收和補償條例》——溫家寶總理2012年3月提出的本屆政府任期最後一年「一定要做，不留給後人」的五件難事之一。
2012年年中，媒體曾遍傳該條例已由負責起草工作的國土資源部上報至國務院，業界樂觀估計這件難事有望年內解決。
當時的樂觀者忽略了關鍵的一點，條例出台的必要前提是，作為其上位法的土地管理法在相應的基本原則上作出修訂並給出授權。「修改第47條並上會就是為瞭解決條例出台的法理問題。」姜明安分析道。
在第47條的修改中，確定補償基本原則的同時，也授權國務院負責制定「徵收農民集體所有土地補償安置的具體辦法」。
全國人大常委會通常每兩個月召開一次會議，下次會議時間是2013年2月，屆時將是上述目標能否在本屆政府任內完成的最後機會。
但從法律流程分析，北大法學院副院長王錫鋅對此毫不樂觀。「即便2月的會議表決通過，國務院還要走公開徵求意見等法定流程，技術時長就要一個月。理論上有可能，現實的可能已經不大。」
「既然條例本屆有可能出不來，要等下屆了，修改一次法律不容易，應該系統性地修改，多考慮一些現實問題。都等那麼久了，不急這幾月了。」姜明安顯然並不贊同這一次的臨門小修。
從大修到小修
2008年納入本屆人大立法規劃後，2009年國土資源部就拿出了第一版的土地管理法徵求意見稿，業界就此展開討論。中國人民大學公共管理學院教授嚴金明，也是從那一年開始不斷接到各個相關部門牽頭的研討會邀請。
在嚴的印象中，提出修改的遠遠不止第47這一條，「修訂量很大」。當時有媒體獲得了這份內部徵求意見稿，報導稱覆蓋了集體土地流轉、使用權到期處置、宅基地權利、土地交易、徵地及其補償、土地調查登記等方方面面。
那是包括嚴金明在內的不少土地學者最期待的修法走向。「終極目標是城鄉同地同價同權；按照緊迫性排序的話，先修徵地制度和集體土地流轉，再做地籍管理，也就是明確產權。」
這跟國土資源部內部最初的大方向並無二致。2008年的一次座談會上，政策法規司司長王守智也提出土地管理法修改的核心是在農村集體土地財產權實現的形式和制度上的改革。
回溯過去5年的公開報導，修法範圍的縮小恐怕在2011年就已確定。
當年4月，國家土地副總督察甘藏春在透露修法工作正式啟動時，表了一個態：「在我看來，中國目前完善徵地制度的重點，主要應該放在對被徵地農民的補償安置上，這是更為急迫的問題。」至於此前各方同樣重點關注的集體土地流轉問題，甘藏春的觀點是「複雜，時機不成熟」。
幾乎完全相同的表述出現在本次常委會土地管理法修訂說明會上，之所以只修改第47條，主要考慮是當前土地管理中最突出的問題是土地徵收的補償安置問題，這已經成為影響社會穩定的主要問題之一。
2012年12月中國社科院發佈的《2013年社會藍皮書》稱，近年來，每年因各種社會矛盾而發生的群體性事件多達數萬起甚至十餘萬起，而對各類群體性事件的形成原因的分析表明，徵地拆遷引發的群體性事件佔一半左右。
至於更大範疇內的土地管理法修法訴求，相關修法領導小組經過調查和反覆論證，認為農村土地管理制度改革關係重大，涉及的問題較多，有些問題還在探索試驗，按照積極穩妥的原則，以分步解決為好。
「儘管與期待有些距離，我還是要承認，不管修多修少，至少還是修了，大方向是好的。」儘管覺得突破意義不太大，嚴金明還是認同哪怕些微的修改。
修法博弈
土地管理法修訂工作啟動5年，現在看來，落到紙面的只有土地補償標準問題。
對於這個階段性結果，全國政協委員、清華教授蔡繼明直言其「避重就輕」。在他看來，徵地補償標準只是徵地制度改革中的一部分，更重要的是界定徵地的範圍、明確徵地的主體、改變徵地的方式等等一攬子問題。
嚴金明表示，如果單純地提高徵地補償標準，而沒有後續的配套措施以及產權主體的明確，可能導致修訂徵地補償標準的受益方反而不是最需要保護的農民，矛盾同樣得不到解決。「這將是最糟糕的一個結果。」
北京大學中國經濟研究中心教授周其仁對南方週末記者表示，他已經在一篇文章中表明了觀點——希望「明確誰是土地交易主體的問題」，特別要讓「農民成為集體土地交易的主體」。明確了參與土地市場各交易主體的法律地位，把不當徵用的土地還給市場配置，假以時日，我們或有機會看到一個「價格機制配置土地」的市場。
但現實的情況是，即便只是對徵地補償標準這一條進行原則上的修訂，依然存在意見分歧。「這是一個零和遊戲，徵地和賣地收入之間的級差，主要就是進入地方財政。農民收益的上升，必然帶來地方收入的減少。」王錫鋅直接點破。
如果本次土地管理法修訂通過，本屆或者下屆政府就可以緊接著根據原則出台具體的執行條例，更明確和清晰地實現上述目的，利益受損方必然會設法繼續拉鋸。這或許是條例最終可能很難在本屆政府任上達成的深層次原因。
中國需要一部一攬子解決土地問題的基本法律，但現實情況是，中國在土地方面問題很多，在緊迫性上是有差別的。那勢必經過漫長的利益博弈，立法過程會拉得很長。在王錫鋅看來，「只要立法部門仍然堅持系統性考慮解決土地問題的大方向，現階段先各個擊破，不妨看作一種修法策略」。