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誰管國庫

　備受關注的《預算法》修正案三審，即最後一審，沒有列入8月底全國人大常委會會議的議程。財新記者從全國人大瞭解到，《預算法》修正案草案計劃在10月常委會會議上「三審」。

　　6月的常委會會議結束後，全國人大常委會法工委公開了《預算法》修正案（草案二次審議稿）。一個月的規定時間裡，有1.9萬多人次提交了33萬 餘條意見，社會對草案的爭議和不同看法可見一斑。社會公眾和學界呼籲，《預算法》首次修正應強化人大和公眾規範約束政府的權力，將《預算法》由目前的政府 內部的「管理組織法」提升為立法機關規範約束政府的「權責法」。

　　然而，綜觀去年12月的「一審」稿和今年6月的「二審」稿，《預算法》對提升立法機關的權力和強化對政府的監督問責進步甚微,很多方面甚至出現 嚴重倒退，其中不顧央行、審計署、國家發改委及眾多地方政府反對，兩次審議稿均刪除了「中央國庫業務由中國人民銀行經理」的規定，反而確立了本應逐步退出 的財政專戶制度的法律地位。

　　刪除經理國庫的規定，意味著央行由經理國庫縮權至代理國庫的地位，即由監督並執行政府資金進出國庫，降格為無條件執行財政部門的收支指令。而立法確立財政專戶的地位，無疑是將財政專戶這一制度不完善條件下的過渡性安排升格並固化為法律。

　　此輪《預算法》修訂啟動於2004年，跨越兩屆人大，兩度成立起草小組。因爭議重重，十屆人大常委會預工委牽頭的修訂無果而終。本次《預算法》 修訂起草小組成立於2009年，共有15個成員。起草小組組長為時任全國人大常委會預工委主任高強，副組長為時任財政部副部長廖曉軍，其他成員還有全國人 大常委會法工委、國務院法制辦、國家發改委、國家稅務總局、審計署、海關總署、央行等國務院部委及相關單位。

　　起草工作進行到中途（2010年末），全國人大常委會預工委將後續工作轉回行政部門。去年12月人大常委會「一審」結束當天，全國人大常委會預 工委主任高強卸任，財政部副部長廖曉軍轉任預工委主任。本次《預算法》修正，名義上由人大常委會預工委牽頭，但起草實際由財政部主導。各級人大、國務院其 他部門以及地方的眾多意見，並未在草案中得以體現。

　　2010年3月，財政部致函中央編辦，提出因修改《預算法》，擬將中央國庫業務由中國央行「經理」恢復為「代理」。財新記者獲悉，在《預算法》 修訂草案起草過程中，關於國庫管理體制，第一次徵求意見稿改為「代理」，第二次徵求意見稿又改為「經理」。其間經國務院有關部門、中央編辦等部門的協調， 為了使《預算法》修正案儘早出台，央行最後同意了草案中「國庫管理的具體辦法由國務院規定」的表述，但仍堅持「經理」體制不變。

　　社會公眾和學者疾呼，「預算法修正，不奢望有根本性進步，但決不能容忍倒退。」 《預算法》修正案草案在完全保密狀態下起草八年有餘，人大常委會「二審」後才得以向社會公開，財政部門借主導立法之機擴張權力引起輿論嘩然。至此，央行和財政部十餘年來的國庫管理權限之爭，由內部爭奪走向公開。

「經理」還是「代理」

　　經理與代理，事關國庫監管。《預算法》修訂中這些爭議條款出現，正是國庫管理制度建設中央行與財政部爭端的體現。1985年《國家金庫條例》將 央行「代理」國庫改為「經理」，並賦予國庫六項職權。財政部認為，是因當時財政部門沒有專門國庫管理機構，現在恢復「代理」有利於規範兩部門的職能，其中 主要是央行不要再有監督職能。

　　「過去患了病，所以現在還需要患同樣的病。這是一種很奇怪的邏輯，不值一駁。」中央財經大學財經研究院院長王雍君說，代理制錯在把財政部門的權 力等同於政府和人大的權力。財政部門與央行同屬政府行政部門，但代理制下卻變異為央行對財政部門負責。國庫庫款支配權應屬於立法機關，但代理制下變異為財 政部門的權力。央行管理國庫沒有公款決策權，但不能因此剝奪央行國庫的外部監督職能。央行國庫逐筆、實時、動態監督公款收付的職能，對於發現、糾正和報告 處置公款進出國庫過程中的差錯、舞弊甚至腐敗至關緊要，各級人大和審計部門無可替代。

　　中國政法大學財稅法研究中心主任施正文稱，審計監督是事後的抽樣監督，央行國庫監督是事中監督，是對人大、審計監督的補充。而且這次《預算法》修訂，人大的監督權力也沒有得到確立，反而被進一步虛化了，很多預算權力實際上授權給了國務院及財政部門。

　　財政部稱，恢復「代理」利於完善財政管理制度，提高效率。央行「經理」國庫存在「越位」，實踐中行使了審批權，沒有很好配合國庫集中收付改革，國庫現金管理也存在配合不協調問題。

　　對此指責，央行有關部門官員對財新記者解釋，央行並無越位之舉，既沒有財政撥款審批權，也從未行使這種權力；央行推行的國庫直接收付與財政部推 行的國庫集中收付，改革方向完全一致，差異只在技術層面，且央行推行的業務模式在實踐中得到地方政府和公眾支持；國庫現金管理是貨幣政策與財政政策統一協 調的一個重要結合點，國庫拿出庫款到商業銀行進行存款的操作，相當於基礎貨幣的投放，會給市場流動性帶來重要影響。對兩大政策協調需深入研究、慎重決策。

　　經理制下，央行國庫除了審核收支憑證要素，還擁有督促檢查預算收入繳庫、監督財政存款開戶和庫款支撥等監督權限。一旦取消經理國庫職權，央行國 庫只要收到財政、稅務等部門開具的收支憑證，就應無條件執行，審核監督功能完全消失。據不完全統計，僅2010年，國庫就「拒絕辦理」各類違規業務30萬 筆，金額992億元。違規主要存在於「收」的環節，「支」的方面出現部分財政撥款依據不足，重複撥款較多。這還是在目前國庫支出環節多數並未實現逐筆審核 的情況下的違規數量。「國庫資金的安全和工作效率，孰輕孰重，不言自明。不能以提高效率為由剝奪央行國庫的審核監督。」央行官員告訴財新記者。

　　財政部認為，恢復「代理」有利於國庫管理制度與國際通行做法接軌，國際上尚無央行「經理」國庫的情況。對於這一理由，學者指出，國際通行做法， 預算權是立法機關的權力，財政部門僅是嚴格執行國會通過預算。而中國現行體制，人大對政府預算僅是形式上的審批，人大的預算修正權也沒有確立。

　　實際上，財政部門集預算編制（決策）、預算執行、預算監督於一體，央行依照法律規定，根據財、稅等部門簽發的收支指令實施第三方監督。相比財政的權力，央行僅在資金進出國庫環節進行合法合規性監督，權限本來很有限。

　　全國人大常委會「一審」「二審」預算修正案，為何不顧央行反對、保留了財政部的修訂意見？

「倒退」還是「進步」

　　綜覽自2001年開始的國庫管理制度改革進程，財政部將當時由於條件所限而採取的過渡模式，一步步做實，試圖將其合法化。在此過程中，央行設想的經理制操作模式在實踐中沒有大的推進。國庫管理制度改革中，央行在管理國庫中的實際地位被逐步邊緣化。

　　財政部科研所副所長劉尚希撰文稱，1985年後央行的國庫業務沒有實質性變化，權限也依然,現在改掉「經理」的說法只是恢復歷史的本來面目。

　　這一觀點固然不無偏頗，但央行的國庫監督職能近十年來的確進展不大。

　　在世界銀行技術援助項目支持下，借鑑國際上通行的國庫管理制度，國務院確定國庫管理改革目標是建立「國庫單一賬戶」制度。即央行承擔完整的國庫 業務，以國庫單一賬戶為基礎，政府全部預算收入和支出均通過國庫辦理，且央行對進出國庫資金有審查監督職責。這一改革的核心是「集中」，政府所有賬戶全部 開在央行國庫，政府收入全部歸集到國庫單一賬戶，支出從單一賬戶直達撥款受益人賬戶。但2001年試點時採取了過渡模式。財政部會同央行制定的試點方案， 並未按國務院確立的「國庫單一賬戶」，而以「國庫單一賬戶體系」為基礎，財政部門在央行開立國庫單一賬戶的同時，還在商業銀行開設財政專戶、支付零余額賬 戶等眾多過渡性賬戶。

　　按此方案，政府資金並不是直接進出國庫，先要經過財政部門在商業銀行開設的過渡性賬戶。採取「先支付、後清算」的模式，即財政部門選擇一家（或 幾家）集中收付代理銀行，財政或預算單位直接向代理銀行下達支付指令，由商業銀行先行支付，日終彙總支付總額再向央行國庫進行彙總清算。同時，通過設立在 商業銀行的眾多財政專戶辦理預算外資金收支,形成所謂的「國庫單一賬戶體系」。據瞭解，目前各級財政部門在同級國庫共開設1萬多個預算內外和預算專項賬 戶，在商業銀行開設17萬多個各類資金賬戶。財政專戶因設在商業銀行，國庫監督鞭長莫及。

　　「改革試點方案存在嚴重的先天不足。這種模式使得國庫逐筆、實時的事中監督根本不可能實現。」央行官員對財新記者說，在財政部確定的「先支付、 後清算」流程安排下，央行只是彙總清算，監督權被架空，「對彙總後的支出很難再做審核。一是時間來不及，二是央行沒有支付明細，財政部門也不提供相應預算 安排情況。」 如今，財政部在自身國庫管理機構業已成熟，商業銀行零余額賬戶模式日臻完善，財政專戶已成既定利益格局情況下，藉機《預算法》修正，力圖倒退一步，刪除央 行經理國庫的法定權限，將試點過渡性舉措固定化、法律化，徹底消除央行對預算資金進出國庫的監督約束。

　　財政部和央行就國庫管理模式的爭議，由臨時性妥協合作階段進入「非此即彼」的攤牌階段。始終處於被動的央行提出，國庫管理制度改革應更進一步， 終結「先支付、後清算」的流程，將所有政府收支、以及開設在商業銀行的所有政府賬戶，統一納入國庫單一賬戶，徹底修正國庫管理制度改革試點方案的先天不 足。

　　央行國庫局官員稱，近十年來，央行已經建立了橫跨各銀行、覆蓋全社會的現代化支付系統和收入直達入庫、支出直達最終收款人的高效國庫業務系統， 具備了通過國庫單一賬戶逐筆辦理全部預算資金收支業務的技術條件。由央行國庫直接辦理國庫集中收付業務，中間環節少，資金運轉快，處理手續簡便，全程可監 控，無需額外費用，能真正實現政府全部資金「國庫一本賬」，有利於財政資金高效安全管理。

　　央行國庫局官員強調，《預算法》修正應明確央行國庫監督的法律地位及基本職責。盡快將「先支付、後清算」流程改為國庫直接收付流程，通過國庫單 一賬戶核算政府全部財政資金收支。此外，應清理整頓財政專戶。政府資金實現集中管理和有效監督的重要前提是惟一的政府賬戶，即「國庫單一賬戶」。

　　中國國庫管理改革是向前進一大步、做實「經理制」，還是倒退一大步、固化代理制？政府內部對此權限的協調，財政部得以勝出。10月全國人大常委會「三審」《預算法》修正案，央行能否迎來轉機，社會公眾拭目以待。■

　　本刊實習記者吳騰對此文亦有貢獻