進入5月下旬，鐵道部密集出台一系列鐵路新政。5月18日，鐵道部官方網站公佈了《關於鼓勵和引導民間資本投資鐵路的實施意見》（下稱鼓勵民間資本意見）。
5月20日，中央治理工程建設領域突出問題工作領導小組辦公室、鐵道部又聯合發佈《關於鐵路工程項目進入地方公共資源交易市場招投標工作的指導 意見》，要求取消鐵道部和18個鐵路局（公司）原有的鐵路工程交易中心，改革鐵路工程招投標管理體制，防範領導幹部違規干預鐵路工程招投標、明招暗定、權 錢交易等問題。最重要的是，招標意見明確未來所有鐵路工程項目按照屬地或授權原則，進入地方公共資源交易市場招投標。
5月22日，北京鐵路局又傳出消息，鐵道部已將新的全國鐵路貨運統一運價報至發改委，鐵路貨運價格將在現有水平上每噸公里提高1分。
對民間資本開放，下放招標權，提高貨運價格，鐵道部的一系列組合拳，表明公眾高度期待卻沉寂已久的鐵路改革終於發動了，前兩個政策針對的是業內 外長期批評的鐵路痼疾——壟斷、封閉和集權，後一個則是為了緩解鐵路在高鐵大發展後帶來的負債問題。一些接近鐵道部人士還期待鐵道部未來進一步下放鐵路貨 運定價權。
鐵路建設缺乏資金已在2012年第一季度顯現，鐵路投資同期下降50%。為緩解鐵道部資金壓力，以往鐵道部發債按照證券法對公司制企業的規定， 發債額不能超過淨資產的40%。今年，發改委提出將鐵道部按非公司制企業處理，放寬限額至不超過淨資產，國務院已審批通過。近幾年，鐵道部發債額在每年 1000億元左右，放寬後，市場預計鐵道部的發債2012年會增加到1500億元。
與此同時，財新記者獲悉，國家發改委也在研究鐵路整體改革的方案。方案由發改委的體改委和基礎產業司兩個部門著手制定，鐵道部也參與，現在還在 初步論證階段。據參加討論的消息人士透露，對具體改革方式的爭議很大，例如是否搞網運分離？如果客運下放，是一省一個，還是按區域劃分？各省之間如何銜 接？等等。在他看來，任何政策都有兩面性，是利弊博弈。
民資謹慎樂觀
在具體開放領域方面，鐵道部18日在鼓勵民間資本意見中承諾，將在新建線路項目、鐵路工程建設、設備採購招標、產品認證等多個領域向民資開放，並專門強調「不單獨設置附加條件」。
同時鐵道部還承諾推進鐵路投融資體制改革，拓寬民間資本投資參與鐵路建設的渠道和途徑；減少鐵路行政審批，「凡市場機制能有效調節的，公民、法 人及其他組織能夠自主決定的，可採用事後監管和間接管理方式的，一律不再實行行政審批」。為讓民間資本放心投資鐵路，鐵道部表示，將按照「平等准入、公平 待遇」原則，在「鐵路市場准入條件、財務清算辦法、運輸管理、項目審批、接軌許可及公益性運輸負擔」等方面，建立健全規章制度。
在債務重壓和國務院高層要求之下，鐵道部終於打開大門，放棄過去堅持的鐵道部控股等條件，引進民間資本以緩解資金壓力的意願十分迫切。
投資者對此普遍歡迎，但很多投資者在接受財新記者採訪時表示，整個文件仍相對籠統，至少在幾個關鍵問題上鐵道部還沒能打消投資者的疑慮。
發改委一位參與制定政策的人士表示，發改委過去一直主張鐵路對民資開放，這次確定大方向後，具體投資措施正在細化，特別是改革過去鐵道部針對民 資設置的種種具體障礙，否則民營資本投入鐵路的「玻璃門」現象依舊難以打破。「貨運以前就放開，但鐵道部會在民營鐵路接軌國道上刁難，民營企業無法對客戶 承諾運輸到目的地。」上述人士說。在「玻璃門」後還屏蔽著鐵道部內部封閉的清算機制，民營資本很難參與到主幹線的建設中。近幾年，只有幾家大的央企例如神 華集團，參與修建了幾千公里的鐵路。「神華集團有自己的貨源，在鄂爾多斯有自己的煤礦，也有自有港口和船隊，不怕鐵道部刁難，但有這種條件的企業不多。」
在改革大方向上，發改委上述人士認為，在放開民資同時，不僅要保障民營資本的利益，也要考慮到鐵道部的特殊職能。鐵道部多年來政企不分，有壟斷 市場的弊端，也由於承擔了春運、軍事運輸等政府職能。「這部分公共職能應由國家補貼，但實際上國家投入杯水車薪。此外，國線的運營收入有三分之一屬於國 家，鐵道部不能自行支配，以後民企修建的鐵路如果完全自行支配，對鐵道部也不公平。」上述人士說。在爭取國家補貼方面，財政部和發改委意見相左，鐵道部也 尚未提出清晰方案。
北京交通大學經濟管理學院教授趙堅認為，「鐵道部想引入民間資本的態度非常積極，但要打破阻礙民間資本投資的玻璃門，並不僅是投融資體制問題，而涉及鐵路深層次改革。目前鐵道部的文件並未觸及。」
在他看來，鐵路深層次改革一是鐵路定價權。目前國內鐵路實行統一運價，鐵路運輸企業對客貨運輸價格進行調整需獲得國家發改委批准。「一方面國家 對鐵路運價嚴格控制，同時鐵路又承擔著農產品運輸和學生票、春運等公益性職能，運價不變成本不斷上升，民營資本怎麼贏利？」趙堅表示。
浙江一位合資鐵路人士在接受財新記者採訪時表示，缺乏定價權，公司難以根據運輸市場變化調整票價，直接影響公司盈利。該公司曾向國家發改委提出 客運價格浮動的建議，屢遭駁回。「春節時，黑市車票票價翻了一番，我們沒辦法提價；平時飛機票有時比我們的軟臥還便宜，我們又沒辦法降價。」
在鐵道部此次公佈的意見中，鐵道部對於定價權及對企業的公益性運輸任務的補償沒有給出解決方案。
二是列車運行調度權。目前國內列車運行圖與列車編組計劃均由鐵道部統一編制，合資鐵路的過軌、運量分配、行車密度等，均納入鐵道部下屬鐵路局編 制的日常運輸計劃。鐵道部不願放棄調度權。今年3月，新疆廣彙集團投資的新疆首條民營鐵路——新疆至甘肅的紅淖三鐵路已經動工。廣彙集團一位內部人士表 示，「這條鐵路是廣匯控股，鐵道部參股，但未來線路運營調度權，仍需聽從鐵道部的統一調度指揮。」
和航空業類似，鐵路運輸存在對黃金運輸時刻的爭奪，能否在客貨流高峰儘量安排更多的車次直接影響企業收入。民間資本進入後，存在與原國有鐵路線路的結算問題。中國過去也曾有地方投資的鐵路和極少數民間資本參與投資建設的合資鐵路，大多效益不佳。
工程、貨運先行一步
如果說因為鐵路整體改革方案仍未出台，民間資本對於直接投資鐵路建設、運營和管理心存疑慮的話，它們目前更感興趣的是鐵路工程建設、機車製造和 鐵路配套服務等領域。「只要能賺到錢，民營資本都願意進。」一位鐵路供貨商表示，民間資本過去幾年通過分包等方式暗中進入了鐵道工程市場，但由於中鐵、中 鐵建等國企是總承包，轉包條款苛刻，回款拖欠嚴重，民企利益完全得不到保障。
招標權下放到各地受到鐵路供貨商普遍歡迎。據鐵路業內人士介紹，以前鐵路工程招投標由鐵道部工程招標投標管理辦公室及各路局招標辦公室負責，包 括審查招標人、組建並管理招標評標專家庫等。除特殊情況外，鐵路招標一律在鐵路內部交易中心進行，包括鐵路工程交易中心和各路局的二級市場等。
很多供貨商在接受財新記者採訪時認為，由鐵路系統主導的招投標，負責招投標的官員及專家組成員都來自鐵路系統內部，官員影響結果很容易。「劉志 軍下台前，招標結果基本上都是人為操縱。下台後，一些和劉志軍有關的領域成了嚴防目標。選擇最低價是沒有政治風險的，因此中標價越低越好，一些企業為了進 入打出低於成本的價格，也不利於安全。」一位供貨商表示。
從2011年下半年開始，鐵道部已在北京等城市招標時引入第三方平台來評標，監管工程項目招標評標、資格審查等政策仍執行鐵道部原有規則。
此次新的改革打破了以路局為主導的招標方式，路局只派一個人參與，專家庫也擴大了，由鐵道部自己的專家擴展為全國的專家，並採用隨機抽取的方式 選擇。據供貨商稱，在這種情況下，由於不知道哪些專家會參與，走關係會非常麻煩，成本更高。而且專家參與會側重於從技術角度衡量可行性。
被漠視的投資者權益
在目前的鐵路體制之下，以往業外資本投資鐵路，最終結果令投資者滿意的例子很罕見。
今年3月國家審計署發佈的《京滬高速鐵路建設項目2011年跟蹤審計》顯示，從2011年6月30日開通試運營，到10月底的四個月間，京滬高鐵的客票收入達到51.24億元。市場分析，全年的客票收入當超過百億元。但這一消息並沒有令投資人興奮。
「這本身是條好線路，但鐵道部至今未明確跨線收入是否屬於京滬高鐵股份公司，我們應得的利益並未得到保障。」一家接近京滬高鐵的投資人稱。
2007年底京滬高鐵股份有限公司成立，註冊資金1100多億元，中國平安保險（集團）等七家險資投資160億元，佔13.93%的股份，成為 第二大股東；全國社保基金理事會出資100億元為第三大股東。鐵道部及八家地方政府性投資公司總計佔近80%股份，對重大事項有很大表決權。2008年4 月京滬高鐵正式動工，機構投資者在動工前入股，當時沒有談及跨線收入的問題。按照常規，其他鐵路運輸公司使用京滬高鐵線路需要支付線路使用費，這在過去並 不多見，因為以前大的鐵路投資項目沒有外來資金進入，不涉及利益分配問題。據投資人瞭解，鐵道部的大致原則是，跨線運營方與京滬高鐵的分成是1:1，即一 半收入歸京滬高鐵。
投資人多次與鐵道部談及跨線運營的分成問題，都沒有得到明確答覆。上述投資人分析，目前高鐵路網正在建設，跨線運營的還很少，但據投資人測算， 到2015年高鐵全部建成以及2020年運力充足的時候，跨線收入將至少佔30%，如果一半歸京滬高鐵就是15%，這是一個不小的數字，缺少了這塊收入對 投資人將是巨大損失。
在京滬高鐵投資中，投資人還遇到其他事先沒有預料的問題。一是投資概算大增。2006年7月，在中國保監會的積極協調下，鐵道部正式就京滬高速 鐵路項目向保險業進行了專門推介，四五十家保險公司、保險資產管理公司的相關負責人到會。當時稱投資預算超過1600億元，到2007年9月獲批即增至 2200億元。對投資人而言，這會帶來投資收益的很大變化。
二是高鐵降速。雖然降速更符合實際情況與經濟效益，但肯定會降低發車次數，在未來運力飽和的情況下對收入也有影響。由於近年高鐵投資猛增，鐵道 部資金壓力大，也非常希望引入機構投資者，但鐵道部一貫強勢作風令投資人在實際運營中缺少話語權，如果上述實質問題不解決，投資人熱情很難提高。2005 年投資1166億元的武廣高鐵正式動工時，鐵道部有意引入社會資本。2006年9月，鐵道部內部人士曾向媒體透露，中國鐵路建設投資公司出資約300億 元，平安保險旗下的平安信託等投資者出資170億元（其中平安信託出資80億元），共同建設這條高速鐵路。
但是因為當時武廣高鐵還在建設期，離開通還有三年時間，這期間沒有任何收益，很多投資人選擇了退出。最終只有社保等少數投資人還在觀望，但到2011年2月劉志軍被查之後，引資陷入停滯。
京滬和武廣高鐵並非國內業外資本投資鐵路建設項目的惟一先例。1991年9月，當時的國家計委批准浙江省與香港聯盈興業有限公司合資建設金溫鐵 路，開創了新中國內地與境外合資建設鐵路的先例。1998年4月金溫鐵路全線通車，成為中國第一條股份制鐵路。在投資過程中，卻因為預算不斷超標，香港合 資方不滿鐵路管理體制，認為浪費嚴重，幾經曲折，最終撤資。最終金溫鐵路由浙江省和鐵道部接盤，其中浙江省持股55％，鐵道部佔股45％，成為省部共有的 合資鐵路。
「民資投資鐵路是要盈利的，現在除煤運專線外，鐵路項目很難盈利，客運專線可能一進來就要虧損，沒有盈利很難吸引民間資本。」趙堅表示。
據上述新疆廣匯知情人士透露，廣匯之所以投資紅淖三鐵路是出於產業配套的考慮，主要目的是為了把煤炭運出去，並不看重鐵路本身收益，「目前礦區有一條從新疆到甘肅的公路，但運力滿足不了公司的需求」。■